¿Son efectivos los impuestos a las bebidas azucaradas? El caso catalán

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de Judit Vall

El sobrepeso y la obesidad son problemas de salud muy importantes y actualmente muy extendidos en el mundo, sobre todo en países desarrollados: en el año 2015, el 54% de la población adulta en los países de la OCDE tenía sobrepeso y alrededor del 19,5% de la población tenía obesidad. En España, aunque la base de nuestra dieta sea “la muy saludable dieta mediteranea”, el 48% de la población adulta tenía sobrepeso en 2011 y, lo que es más preocupante, el 25% de los niños tenía sobrepeso. El consumo de azucar se considera una de las principales causas del crecimiento de las tasas de sobrepeso y obesidad y, como es sabido, las bebidas azucaradas contienen una elevada cantidad de azucar (aquí un meta analisis de la relación entre bebidas azucaradas y peso, y aquí uno que relaciona consumo de azúcar y peso). Abro un paréntesis para sugerir que, aquellos lectores que no tengan mucho conocimiento sobre la cantidad de azúcar que contienen los alimentos que consumimos de manera habitual, consulten la página web del proyecto artistico sinazucar donde, de manera muy visual, nos informan de la cantidad de azúcar de una multitud de productos de consumo habitual (cierro paréntesis). A modo de ejemplo, una lata de un refresco con gas con sabor a cola de 330 ml (sin personificar en ninguna marca en concreto) puede llegar a contener alrededor de 35 gramos de azucar (para hacernos una idea de cuanto son 35 gramos, os diré que una cucharilla de café contiene, más o menos, 5 gramos de azúcar).

En este contexto, en 2016 la Organización Mundial de la Salud (OMS) publicó un informe (aquí) con una lista de recomendaciones dirigidas a los gobiernos de los países desarrollados: por ejemplo la introducción de impuestos a una serie de productos que son considerados como nocivos para la salud. El objetivo último de estas medidas es la reducción paulatina del consumo de estos productos nocivos así como la mejora de la salud de la población. La OMS ponía especial enfásis en los impuestos sobre las bebidas azúcaradas y decía textualmente: “Existe evidencia razonable y creciente de que impuestos bien diseñados sobre las bebidas azucaradas resultarán en reducciones proporcionales en el consumo de estos productos, especialmente si están diseñados para aumentar los precios finales en un 20% o más”.

Seguiendo la recomendación de la OMS y el ejemplo de otros países, la Generalidad de Cataluña implementó un impuesto sobre las bebidas azucaradas embotelladas que se venden en el territorio catalán. Este impuesto entró en vigor el 1 de mayo de 2017 y grava todas las bebidas embotelladas que contengan educolrantes calóricos añadidos, como el azúcar, la miel, siropes, etc. El impuesto es de 8 céntimos de euro por litro para bebidas que contienen entre 5 y 8 gramos de azucar por 100ml, y de 12 céntimos de euro por litro para bebidas que contienen más de 8 gramos de azúcar por 100ml. Las bebidas con menos de 5 gramos de azúcar por 100ml están libres del impuesto. Una peculiaridad del impuesto catalán es que, por primera vez, establece el requerimiento de que el 100% del impuesto se debe trasladar al precio final del producto.

Con el fin de analizar si la introducción de este impuesto ha reducido el consumo de bebidas azucaradas, en un artículo reciente con Guillem López utilizamos datos de una cadena de supermercados muy extendida por el territorio catalán (Bonpreu) y que representa el 10% del mercado catalán. Los datos son de ventas semanales de 105 productos seleccionados por nosotros, entre los cuales hay bebidas azucaradas, bebidas light y "cero" y aguas. También disponemos de datos sobre precios de estos 105 productos un mes antes de la implementación del impuesto y un mes después. Con estas dos observaciones de precios para cada uno de los productos, lo primero que hacemos es calcular que, efectivamente, el impuesto se trasladó integramente al precio final de los productos. Buscamos información de los gramos de azúcar por 100ml de los productos en nuestra muestra y, como sabemos el tamaño del producto, calculamos cuanto debería ser el aumento de precio si se aplica como se establece en la ley. Al mismo tiempo, como tenemos datos de los precios reales de los productos, calculamos el aumento real del precio. Observamos dos cosas importantes: primero, vemos que el impuesto se traslada de manera total al precio final. Segundo, vemos que el aumento de precio es de entre un 5-10% para bebidas en envases pequeños (latas) pero el aumento de precio alcanza el 20% en bebidas en envases de dos litros. Esto se explica, obviamente, porque los precios de las bebidas de dos litros son menores proporcionalmente que los precios de las bebidas pequeñas pero contienen la misma cantidad de azúcar por 100ml con lo cual, en euros, el aumento de precios sí que es proporcional. Es importante resaltar que un aumento de precios del 20% es la recomendación de la OMS para que este tipo de impuestos sean efectivos.

Cuando miramos los efectos sobre el consumo de bebidas azucaradas (ver figura 1), podemos observar como: 1) El consumo de bebidas azucaradas de 2017 es superior al consumo de 2016; 2) Un par de semanas antes de la reforma aumentan las compras de bebidas azucaradas (efecto anticipación) y 3) En el momento de la introducción del impuesto se produce una caída del consumo y las compras de bebidas azucaradas que se igualan a la tendencia del año anterior. En el artículo también comprobamos que la caída del consumo es más pronunciada para bebidas de dos litros. Esta caída va acompañada de un aumento en las ventas de bebidas light y zero. Más concretamente, por cada 4,7 litros de reducción del consumo de bebidas azucaras, aumenta el consumo de bebidas light y zero en 3,5 litros.

Aparte de estos resultados generales, también comprobamos que la disminución del consumo es mayor en zonas con mayores índices de obesidad (calculados con datos de la Encuesta Catalana de Salud de 2016), como se puede observar en las figuras 2 y 3, y en regiones no turísticas.

Como he comentado anteriormente, este tipo de impuestos se vienen implementando en varios países desarrollados durante los últimos 6-8 años. El 6 de Abril de este año, entró en vigor un impuesto sobre las bebidas azucaradas en el Reino Unido (aquí o aquí). En el caso de Reino Unido hay evidencia (no científica) de que la indústria está reduciendo la cantidad de azúcares de sus bebidas. El impuesto se aprobó en 2016 dejando un margen de dos años hasta su introducción, cosa que la industria ha aprovechado para anticiparse. Francia introdujo un impuesto similar a las bebidas azucaradas en 2012 que también se aplicaba a las bebidas con edulcorantes no calóricos. Méjico hizo lo mismo en 2014 con un impuesto a las bebidas azucaradas y otro impuesto a la comida con un alto contenido calórico. También se han implementado impuestos similares en varias ciudades de Estados Unidos como Berkeley en 2015 o Oakland. Un resumen muy ilustrativo de los países que tienen gravámenes similares se puede encontrar aquí. Irlanda y Sudáfrica tienen previsto introducir impuestos similares durante 2018.

En este contexto en el que más y más países adoptan este tipo de impuestos, creemos que los resultados de nuestro estudio pueden aportar un poco de evidencia sobre las consecuencias de estos impuestos así como sobre la importancia del diseño de los mismos. Finalmente resaltar que estas reducciones en el consumo probablemente se puedan traducir a medio/largo plazo en mejoras en el peso de la población y, a su vez, en la reducción de enfermedades ligadas al consumo excesivo de bebidas azucaradas (aquí un estudio que hace el enlace entre consumo de bebidas azucaras y peso).

Figura 1. Evolución consumo de bebidas azucaradas en 2016 y 2017.

Figura 2. Tasa de obesidad por región (encuesta Catalana de Salud).

 

Figura 3. Efectividad del impuesto por región.

Hay 16 comentarios
  • Llevo un tiempo estudiando estos impuestos (desde una perspectiva jurídica) así que me interesa mucho este post. Añado alguna cosilla.

    1) Es llamativo que los tipos de gravamen del impuesto catalán sobre las bebidas azucaradas envasadas sean tan bajitos. Parece ser que estos impuestos sí funcionan algo, pero SOLO con tipos más elevados (SASSI, F.; BELLONI, A.; CAPOBIANCO, C.; ALEMANNO, A.: “Taxation and Economic Incentives on Health-Related Commodities: Alcohol, Tobacco and Food” (February 25, 2014). ALEMANNO, A.; GARDE, A.: Regulating Lifestyle – Europe, Alcohol, Tobacco and Unhealthy Diets, Cambridge University Press, 2014; HEC Paris Research Paper No. LAW-2014-1038. Disponible en: SSRN: https://ssrn.com/abstract=2400930)

    El impuesto británico, como el establecido por Estonia, el portugues y el anunciado por Irlanda tienen todos tipos más altos. https://www.gov.uk/guidance/check-if-your-drink-is-liable-for-the-soft-drinks-industry-levy.

    2) También es llamativo que en España no se haya planteado (ni por el Gobierno central cuando anunció la medida....que luego abandonó) una subida de tipos de IVA. UK y Australia, por ejemplo, gravan bebidas al tipo general. En España todo alimento va al 10 o al 4 algunos. Una vía -que recaudaría y desincentivaría más- sería aplicar el máximo a los NO alimentos (por tener mucha azúcar).

  • Muy interesante este tema, gracias por abordarlo y explicarlo tan bien. Por si es de interés, contribuyo algo:

    Me pregunto qué sucedería si se hubiera establecido un impuesto mejor diseñado y con tipos más altos, como en Portugal, Estonia o Reino Unido.
    He visto mucha literatura sobre los efectos de estos tributos. Por ejemplo se sugiere que sólo funcionan con tipos realmente más altos (SASSI, F.; BELLONI, A.; CAPOBIANCO, C.; ALEMANNO, A.: “Taxation and Economic Incentives on Health-Related Commodities: Alcohol, Tobacco and Food” (February 25, 2014). ALEMANNO, A.; GARDE, A.: Regulating Lifestyle – Europe, Alcohol, Tobacco and Unhealthy Diets, Cambridge University Press, 2014; HEC Paris Research Paper No. LAW-2014-1038. Disponible en: SSRN: https://ssrn.com/abstract=2400930)

    Por último, es llamativo que en España no haya debate para subir el IVA este tipo de NO alimentos, como ya se hace en otros países (Australia, y UK, con límites, aplican el IVA -O GST- máximo). En España tendría sentido discriminar así, en lugar de seguir con el 10% a casi todos los alimentos, y el 4% a unos poquitos.

    También es llamativo que esto haya suscitado poco debate, aunque quizá no tanto teniendo en cuenta lo bajitos que siguen siendo nuestros impuestos especiales, y no será porque la Comisión europea no nos lo haya dicho.

    Por último, un buen ejemplo de buena ciencia y bien divulgada es este documental, perfecto para escépticos del azúcar: https://www.youtube.com/watch?v=moQZd1-BC0Y

  • Hola VR,

    Muchas gracias por tus comentarios y por las referencias.
    Estoy totalmente de acuerdo con tus comentarios y, por lo que he visto yo de la literatura que analiza el impacto de estos impuestos, un elemento muy importante que determina el éxito final del impuesto es la parte del impuesto se acaba pasando al consumidor final (lo que en inglés se llama "pass-through"). Si se consigue pasar una porcentage importante del impuesto al precio final, los impuestos reducen realmente el consumo (como en el caso de Méjico o el caso Catalán). Si, por el contrario, la parte del impuesto que se pasa al consumidor final es menor, como en el caso de Berkeley, la respuesta de los consumidores es practicamente nula.
    Finalmente destacar que este tipo de impuestos resultan muy complicados de introducir de manera efectiva por la fuerza y poder que tiene la industria en este campo.

    • Bueno, la industria manipula porque también se denuncia poco. El Financial times lo denunciaba hace poco, pero en la prensa española sale poco (https://www.ft.com/content/6be1a340-3e3d-11e8-b9f9-de94fa33a81e).
      Por eso me ha sorprendido gratamente vuestro artículo.

      Un tema técnico: el impuesto catalán debe repercutirse íntegro al consumidor, porque así lo establece la norma. A lo que yo me refería no era tanto al mecanismo de repercusión como al tipo de gravamen (el porcentaje que se paga vamos), que en el caso del impuesto catalán me parece realmente bajo. En España encima el IVA a los alimentos es bajo en cualquier caso. En UK las bebidas azucaradas van al tipo máximo (el 20% allí); en España, al 10%. Si se subiera el impuesto al 21% quizá ya no haría falta impuesto específico sobre las bebidas, se mandaría el mensaje igual y se podría recaudar más al ser más barato (=porque la estructura de gestión del IVA ya la tenemos, mientras que con cada tributo nuevo surge un coste adicional).

      Pero lo dicho, gracias por el post y por el paper, que ya me he descargado.

      • Hola VR,

        Estoy de acuerdo en que subir el IVA a las bebidas azucaradas puede ser una alternativa al impuesto específico que ha introducido la Generalitat. De todas maneras, el IVA se decide desde el Gobierno Central y, por lo tanto, la Generalitat no tiene esta posibilidad.

        Judit

  • La respuesta a la pregunta del título del post es "No sabemos porque no lo investigamos". A diferencia del alcohol y el tabaco cuyo uso excesivo sí se ha podido relacionar directamente con consecuencias negativas para la salud de los usuarios, el uso excesivo de azúcar y otros alimentos no puede identificarse como causa principal de la obesidad en general aunque uno sospeche que en muchos casos de obesidad ese uso excesivo sí es una causa importante. Lamentablemente la investigación científica recién ahora está siendo considerada seriamente para proponer políticas de nutrición (ver p.ej. https://www.nutritioncoalition.us). A pesar de la larga experiencia de intervención estatal en "los estilos de nutrición", hoy no hay duda que esa intervención se basó por décadas en investigación "poco seria".

    Nada de lo anterior afecta al paper que se resume en el post. El paper analiza algo que los economistas sabemos bien: si aumenta el costo de consumir algo, se consume menos. La eficacia económica de un impuesto tiene que ver o con la generación de ingreso al gobierno o con algún otro motivo específico que justifica la base y la tasa del impuesto. Sí, el impuesto al consumo de azúcar puede no generar ingreso alguno, pero en ese extremo implica que no se consume (por lo menos legalmente) y quienes no quieren --por cualquier motivo-- que los demás consuman azúcar quedarán satisfechos, pero nunca sabremos si los ex-consumidores se han beneficiado de ese impuesto.

    • Extendiendo lo dicho al final del comentario anterior, nunca debe olvidarse que cuando un impuesto recae sobre un producto definido muy estrechamente --como es el caso del azúcar en las bebidas azucaradas-- mayor la probabilidad de que haya sustitutos y por lo tanto la demanda sea muy elástica a su costo. Y cuanto mayor la elasticidad, mayor la probabilidad de que esa demanda disminuya a cero. En el caso del impuesto a las bebidas azucaradas, además de la sustitución de la bebida por otras sin azúcar debe tomarse en cuenta la sustitución del azúcar de la bebida por el azúcar de muchas otras fuentes (para darse cuenta del potencial de esta última sustitución véase https://www.msn.com/en-us/health/nutrition/what-really-happened-when-i-gave-up-sugar-for-21-days/ss-AAwr7jT?ocid=mailsignout).

      Dicho de otra manera aunque el impuesto a las bebidas azucaradas tuviera una gran eficacia económica --la reducción a cero del consumo de estas bebidas-- nada se puede decir sobre su efecto sobre el consumo de azúcar por los ex-consumidores de bebidas azucaradas y tampoco sobre su bienestar. Sólo queda rezar para que los políticos, burócratas y activistas no propongan una prohibición total del consumo de azúcar.

      • Hola Enrique,

        Gracias por tu comentario. Resulta que algo sí que se sabe en la literatura sobre los efectos de la disminución del consumo de bebidas azucaradas sobre el consumo de otros productos con alto contenido de azúcar. Si miras este artículo https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S016762961200166X
        verás que los autores encuentran que no aumenta el consumo de otros productos con alto contenido de azúcar como helados o galletas sino que, para algunos de estos productos, el hecho de dejar de consumir bebidas azúcaradas también ayuda a dejar de consumir estos otros productos.

    • Hola Enrique,
      Gracias por tu comentario aunque yo no estoy de acuerdo cuando dices que "el uso excesivo de azúcar y otros alimentos no puede identificarse como causa principal de la obesidad". La literatura médica y de salud pública para que sí que tiene claro que hay evidencia científica suficiente para afirmar que una disminución del consumo de bebidas azucaradas se traducirá en una disminución de la prevalencia de la obesidad y de las enfermedades relacionadas con la obesidad. Un resumen de esta evidencia se puede ver aquí:
      https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/23763695

  • Por cierto VR, cuando te preguntas qué sucedería si se hubiese establecido un impuesto mejor diseñado, a qué te refieres exactamente? Qué parte del impuesto crees que podría haber sido mejor diseñado?
    Gracias,
    Judit

  • Es un tanto esquizofrénico aplicar a las bebidas azucaradas un IVA reducido del 10% y luego un impuesto "para que te cuides a ti mismo" ¿¿??. Casi tanto como crear un impuesto para la generación térmica y luego subvencionar el carbón nacional. O crear diversos impuestos al trabajo y luego subvencionar la contratación indefinida ...

    Quizás lo que sucede es que hay demasiado político (y, tal vez, demasiado "estudioso") y, al final, tienen que justificar su existencia "haciendo algo" no importa que sea, precisamente, lo opuesto a lo que hicieron ayer.

    Y algo de distópico en una sociedad donde un grupo de "elegidos" deciden lo que conviene a los demás y un grupo de "pobres desgraciados" incapaces de cuidarse a si mismos tienen que ser forzados a elegir lo que les conviene aunque ellos no lo sepan. No se yo, cualquier dia nos drián cuantos hijos nos conviene tener (para nuestro propio bien, claro está).

    No estoy seguro que "causarse daño a uno mismo" cualifique como "externalidad" (por definición de "uno mismo")

  • Hola Jose Pablo,

    Todo el mundo puede elegir consumir lo que quiera. El impuesto no prohibe el consumo de ningún producto, simplemente lo encarece.
    Es una externalidad porque los costes (por ejemplo sanitarios, subsidio del paro, etc..) de las enfermedades derivadas de la obesidad los pagamos entre todos.

    Judit

  • Judit,

    Gracias por sus respuestas y referencias. Las dos referencias me permitieron descubrir parte del extraordinario número de documentos de investigación relacionados con el azúcar y la obesidad, algo a lo que había prestado poca atención. Lamento, sin embargo, no haber encontrado un resumen de esa investigación primero sobre la epidemia de la obesidad, segundo sobre la importancia relativa del azúcar como determinante de la epidemia, y tercero sobre la eficacia de un menor consumo de bebidas azucaradas para controlar la epidemia (por favor, si ese resumen existe le agradeceré la referencia). Hace 50 años atrás la pobreza y el hambre eran preocupaciones principales y nadie imaginaba que sólo 30 años después se comenzaría a hablar de la obesidad como problema y luego como epidemia. Un fenómeno tan grande y ya muy estudiado no tiene mayor discusión pública, algo que en sí mismo sorprende pero no entraré a especular sobre el por qué de semejante olvido.

    • Una rápida mirada a algunos documentos me confirma que se está lejos de explicar la epidemia, algo fundamental para poner en contexto adecuado los demás temas en discusión. Aunque los adultos hoy y en los próximos 50 años “no podamos bajar de peso”, una explicación aceptada como “muy probable” nos permitiría primero controlar la epidemia y segundo intentar la formación de generaciones con hábitos distintos. Por ejemplo, si como algunos parecen creer, el aumento extraordinario del consumo de azúcar hubiera sido la causa próxima y principal de la epidemia, uno tendría que explicar ese aumento en el consumo de azúcar y en principio no debiera ser difícil identificar causas del aumento. Pero parece que no es tan simple (por favor, si ese estudio de causas de la epidemia existe, le agradeceré la referencia). Aunque se aceptara que el consumo “excesivo" de azúcar durante la infancia y la adolescencia haría subir de peso hasta "nivel obesidad" a una mayoría absoluta de la población adulta, ese consumo no sería necesariamente la causa de la epidemia (para que fuera causa habría que probar que efectivamente el consumo aumentó hasta nivel excesivo y que este aumento se debió a su vez a alguna causa “última”), algo que vale también para cada una de las varias causas que se han considerado en investigaciones basadas en datos recientes.

    • En relación a la eficacia de un menor consumo de bebidas azucaradas para controlar la epidemia, la revisión del excelente artículo de Finkelstein y coautores y varios otros me confirman la eficacia económica del impuesto a ese consumo en situaciones no consideradas en su post (el caso de sustitutos del azúcar y otros casos). Aunque algunos investigadores parecen más interesados en que el consumo baje poco porque permitiría a los gobiernos recaudar impuesto sobre el consumo remanente, la preocupación principal de la investigación hoy debería ser la eficacia económica cuando se dan simultáneamente las varias situaciones que la condicionan (p.ej., heterogeneidad de los consumidores, reacciones de los oferentes) y cuando la tasa del impuesto es necesariamente alta, esto es, cuando el impuesto se podría volver prohibitivo. Como bien sabemos los impuestos prohibitivos generan producción, comercio y consumo ilícitos (en la práctica, por definición, si hay actividad ilícita, concluimos que el impuesto es prohibitivo). Si uno quiere comparar tributación con regulación debe tenerse en cuenta que en algún momento la tributación se vuelve prohibición, forma extrema de regulación (las otras dos formas de regulación —obligación de informar y obligación de cumplir determinadas condiciones para producir, comerciar o consumir— no serían suficientes para contener la epidemia). El problema de la prohibición es, como bien sabemos, que por sí misma no cambia las preferencias de los consumidores.

  • Mis más sinceras enhorabuenas por el estudio, este es el tipo de ciencia que necesitamos en salud pública para mejorar la salud de la población.

    Aprovecho para preguntarte si desde la UPF u otra institución que conozcas se ha realizado (o se planea realizar) un estudio económico de costes atribuibles a las bebidas azucaradas en España en general o Cataluña en particular (costes sanitarios directos, indirectos, etc.).

    Gracias,
    Carlos.

    Ese tipo de información económica es muy persuasiva a nivel político, y ayudaría mucho a facilitar que el impuesto se implante también en otras comunidades.

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