Sobre la Italia populista en el Consejo Europeo y el Fondo Europeo de Estabilidad

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por Ramon Marimon, profesor de Economía del European University Institute (Florencia) y de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona) y coordinador científico del Proyecto Horizon 2020 de la Comunidad Europea ADEMUy acaba de publicar The EMU after the Euro Crisis: Lessons and Possibilities (VoxEU e-Book).

A finales de junio se va a celebrar el Consejo Europeo en que se va a discutir el futuro de la UEM y en el que van a participar, por primera vez, Pedro Sanchez y Giuseppe Conte como representantes de dos de los cuatro grandes países de la UE. Macron y Merkel ya han presentado sus propuestas, ambicioso él, contenida ella. ¿Qué van a decir los primeros ministros de los grandes del sur? ¿Va el órgano ejecutivo de la Unión Europea a reforzar realmente la UEM? ¿Es necesario?

Hay muchas razones para responder afirmativamente a la última pregunta. Para mi, el Gráfico 1 presenta la fundamental. Muestra el crecimiento de EEUU, Japón y la Eurozona en este Siglo XXI, con la Eurozona (EZ) dividida en dos grupos: EGIP (España, Grecia, Italia y Portugal) y el EZ-noEGIP los otros quince países.  Como se puede ver, Estados Unidos y la Eurozona (ambos grupos) crecían de forma parecida en los ocho años que precedieron a la crisis financiera del 2008, la crisis es más pronunciada en la EZ que en EEUU, aunque la mayor diferencia son los años 2011 - 2013 de la crisis del euro en que EGIP entra en una recesión, mientras que el resto de la Eurozona se estanca. No se reaccionó a tiempo, pero al final en el 2012 si que se hizo con las nuevas políticas del BCE – precedidas del “haremos lo que haga falta…” de Draghi – y la creación del MEDE. Así, a partir del 2013 EZ-noEGIP vuelve a crecer como los EEUU y de forma parecida EGIP, pero las diferencias de niveles de renta entre estos grupos se mantienen; en particular, la división dentro de la Eurozona es profunda.  Es decir, si bien las dos instituciones de la Eurozona han jugado un papel fundamental en evitar que la crisis del euro fuese catastrófica para la UE y en permitir que se volviese a crecer, esto no es suficiente para cerrar los gaps dentro de la EZ y de la EZ con EEUU y posiblemente tampoco para evitar una nueva crisis del euro. Es necesario reforzar la UEM! Vayamos por las otras preguntas.

Va a ser relativamente fácil ponerse de acuerdo en que es necesario completar la Unión Bancaria y reforzar la Unión Económica y Fiscal, aunque es posible que Conte diga, sin estruendos, que lo que es necesario es cambiarla para “dar prioridad a los intereses nacionales”. En cambio Sanchez no solo se presentará con el aval de un gobierno europeísta sino también como el nuevo paladín de la socialdemocracia europea, apoyando a la Comisión y fotografiándose con M&M. Pero la atención va a estar en Conte, no por su personalidad, sino por las dos cosas que representa: Italia y el populismo. Las dos hacen más necesario y más difícil reforzar la UEM.

En el  Gráfico 2 vemos lo que ha pasado dentro de EGIP en relación al resto de la Eurozona. Da una mejor idea de donde estamos y por qué la atención se centra – y se debe centrar – en Italia. Es cierto que también muestra un hecho alarmante: Grecia estancada al nivel que estaba a principios de siglo! De hecho, del 2000 al 2017 la renta per cápita en Grecia solo ha crecido un 1%. Sin embargo, en Italia, que no ha sufrido una crisis tan grave, la renta per cápita ha disminuido un 2% y la productividad está estancada; solo ha crecido un 1%. Estamos hablando del tercer país más grande de la EZ,  cuna de la UE (Tratado de Roma de 1957) y de buen número de líderes europeos – de Altiero Spinelli a Mario Draghi --,  que además se ha mantenido en la austeridad los últimos veinte años, con diez gobiernos distintos. Como muestra el Gráfico 3, con todo ello y un nivel de deuda pública que siempre ha estado muy por encima del requerido 60% del PIB (es 130,7% en 2018) sólo ha habido un déficit (primario) en el 2009, mientras que en España durante los últimos diez años hemos tenido déficits (primarios). En otras palabras, no es sorprendente que el euroescepticismo haya cundido en Italia y, en particular, que la retórica populista “nuestros gobernantes no han defendido nuestros intereses” tenga eco, mucho más cuando – como recientemente ha reconocido Merkel – la UE no ha ayudado a Italia  frente a la tragedia migratoria.Es posible que aumente la teatralidad y la retórica en el Consejo, pero también es posible que aumente el realismo, que se entienda que un problema como la inmigración africana necesita una solución común y que viejas disputas sobre como reforzar la UME tienen fácil solución o, al menos, mejores vías de solución que algunos de los parches propuestos al Consejo. Por lo tanto es bueno entender cuales son las dificultades y como superarlas.

Hay tres dificultades: 1) el desacuerdo entre quienes piensan que para reforzar la Eurozona -- o la UE -- hace falta más capacidad fiscal (unión fiscal), eurobonos, posiblemente un seguro de paro europeo, etc., y quienes se oponen a este tipo de medidas porque transformarían la UE en una unión de transferencias; 2) la idea de que la UEM funcionaria mejor si, por ejemplo, tuviésemos un mecanismo para compartir riesgos (los estados federales ya lo tienen a través del presupuesto federal) pero que esto solo se puede hacer en el futuro, cuando las economías hayan convergido; 3) la concepción de que las ayudas, o la mayor flexibilidad en la aplicación de las normas fiscales, deben estar condicionadas a que los países beneficiarios adopten programas de reformas, en general de austeridad, casi vulnerando el principio de subsidiariedad.

Pero estas dificultades son superables porque están basados en una falacia: ‘para que la UME funcione adecuadamente hace falta que seamos iguales’, o suficientemente parecidos como para que haya confianza mutua incondicional. Sin embargo, la UE es una asociación a largo plazo – en principio, indefinida --  de países soberanos, y heterogéneos, cuyas competencias son tareas que se realizan más efectivamente en común que por separado. Este principio que en distintas formas aparece en los Tratados, por una parte niega la falacia, pero por otra impone restricciones en el diseño de políticas e instituciones comunitarias.

Algunos ejemplos que están sobre la mesa de discusión. ¿se puede completar la unión bancaria con un seguro de depósitos común para todos los miembros de la unión? ¿Se puede establecer un seguro europeo de desempleo? Más en general, ¿se puede ofrecer un servicio común a nivel de la UE (o eurozona) que vaya bien o mejor a todos los estados miembros, en particular que no suponga transferencias? Una solución fácil es que sean servicios a la carta, pero lo que refuerza una unión es que sean comunes o al menos muy mayoritarios (como Schengen). Pero tanto el seguro de depósitos como el de desempleo aseguran riesgos que son muy distintos según los países de la UE  y, por lo tanto, un seguro común sería una mutualización de riesgos.

Sin embargo, no tiene por qué ser así necesariamente. Las compañías de seguros están habituadas a estos problemas y su solución es sencilla y bien conocida: se puede asegurar lo mismo pero las primas de riesgo deben ser diferentes. Es decir, se puede ofrecer un seguro común de depósitos (digamos €100.000), o de desempleo  (con una misma tasa de reposición y con un mismo periodo de cobertura), pero a coste distinto según el nivel de riesgo del país en que operen los bancos o se trabaje.

Se dirá, ¿cuál es la ventaja respecto a hacerlo por separado? Esto las compañías de seguros también lo saben: es más fácil (económico) mantener unas primas constantes cuando se opera en una zona más amplia ya que se comparten riesgos. Con un seguro europeo de este tipo la tasa de los bancos sería más alta de la media en Grecia pero no hubiese habido corrida bancaria en el 2012, como sería más alto el impuesto para sufragar el seguro de desempleo en España, pero el coste adicional de este seguro durante la crisis no hubiese supuesto un incremento del déficit del estado. Precisamente, con un seguro común las diferencias entre primas reflejan costes distintos y, por lo tanto, son un incentivo claro a seguir políticas que reduzcan costes.

Otro tema que está sobre la mesa es el futuro del MEDE (European Stability Mechanism, ESM en inglés). Junto a la BCE, el MEDE, creado en el 2012, ha jugado un papel clave en la solución de la crisis del euro y tiene un gran potencial no solo como mecanismo para la resolución de crisis, sino también para abordar asignaturas pendientes como reforzar las políticas de estabilidad económica, compartir riesgos entre estados miembros, reducir las deudas existentes y crear activos seguros en la UE. La transformación del MEDE en un Fondo Europeo de Estabilidad (European Stability Fund, ESF en inglés) lo permitiría. Se trataría simplemente de mejorar los contratos del MEDE – que, en parte, ya siguen el criterio anterior al no ofrecer el mismo contrato a países con riesgos distintos y ofrecen contratos de deuda a muy largo plazo--  y de ampliar el criterio de elegibilidad a cualquier país de la EU (o Eurozona si se quiere restringir) y en cualquier momento (no solo en crisis que puedan afectar a toda la Eurozona).

En el proyecto ADEMU hemos demostrado como se puede diseñar y cuán distinta – menos costosa socialmente – hubiese sido la crisis del euro si un ESF así hubiese existido.  Los contratos del ESF son a muy largo plazo – posiblemente indefinidos – y tienen en cuenta las restricciones que la UEM impone: en cualquier momento un país soberano puede dejarlo (sin posibilidad de regreso), en ningún momento el fondo puede tener perdidas esperadas (no hay transferencias permanentes) y se puede diseñar de forma que haya incentivos a reducir los riesgos (evitando el riesgo moral), reforzando el incentivo básico que supone que un país con menor riesgo disfruta de un mejor contrato (como en los contratos de seguro). Además tienen características que mejoran los contratos del MEDE o del FMI a la hora de solventar crisis : i) imponen una política fiscal contra-cíclica, es decir se paga (ahorra) más cuando la economía va mejor y se recibe más cuando va peor; ii) no imponen condiciones previas de elegibilidad (o son mínimas); iii) por tratarse de contratos activos tanto en tiempos normales como en momentos de crisis, participar en el ESF no es un estigma sino que crea confianza, y iv) el ESF transforma deuda soberana con riesgo (posibles spreads positivos) en contratos ESF que por su diseño son seguros; es decir genera activos seguros (lo más seguros que pueden ser) en la Eurozona.

En pocas palabras, en sus veinte años de existencia, el BCE se ha consolidado como institución central de UME, pero la política monetaria no lo puede todo. Transformar el MEDE en el ESF que proponemos es posible sin cambiar los tratados y permitiría a la UME avanzar con dos potentes patas. En particular, permitiría abordar el problema central de las políticas fiscales en la UE: su incapacidad de hacer políticas adecuadamente contra-cíclicas y de compartir riesgos. Grecia, España y Portugal hemos sido ejemplos de exuberancia y endeudamiento (público y/o privado) en tiempos de vacas gordas (pre-2008) y de austeridad en tiempos de vacas flacas (post-2008), Italia un ejemplo de la austeridad en tiempos de decadencia (ver Gráficos 2 y 3).

No creo que en la próxima cumbre estas posibilidades se hagan realidad, pero si que podría abrir el camino para que lo sean. Basta con no confundir el desarrollo institucional con cambios legales o parches y desbloquear una discusión basada en falacias.

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  • Este post se centra en ideas similares a las del post "Fortalezcamos el Euro" del miércoles 20 pasado. Los comentarios que hice al último se aplican al nuevo post. Pero su estructura es distinta y me permite destacar deficiencias básicas de la argumentación en favor de fortalecer los órganos de la UE cediendo soberanía nacional para lograr lo que ninguna institucionalidad de la política y el gobierno de los estados-nación ha logrado (recuérdese que los estados-nación varían mucho en tamaño e institucionalidad). El post puede dividirse en dos partes. La primera argumenta que las reformas son necesarias porque el crecimiento de la UE ha quedado rezagado (en particular EGIP) a pesar de algunos avances en estabilidad. La segunda (comienza cuando se habla de tres dificultades) se centra en profundizar los avances en estabilidad pero ignora todo lo relacionado con crecimiento por la simple razón de que nadie puede prometer crecimiento a partir de reformas monetarias y financieras (menos cuando se las adorna con fantasías de responsabilidad fiscal que contradicen lo poco que hemos aprendido).

    No puedo profundizar aquí en nuestras diferencias básicas sobre lo aprendido de historia económica y política. 50 años atrás muchos economistas jóvenes nos ilusionamos con nuestros aportes a la estabilidad y el crecimiento ignorando a la política como actividad crítica de cualquier economía. Hoy no podemos seguir repitiendo el mismo error.

    • La primera parte requiere mucho más que los gráficos presentados. En particular, requiere una teoría de ciclos económicos que permita determinar secuencias de variables relevantes, sea como parte de un proceso dinámico continuo (la idea vieja) o de un proceso estable afectado por shocks (la idea moderna). Pero no hay teoría que incluya la política y el gobierno interactuando con la economía privada. Circula un nuevo WP del NBER (nro.24741, June 2018) que revisa la evolución de modelos basados en la idea moderna, ahora en su tercera generación. Los autores presentan una visión muy positiva de la utilidad de esta nueva generación para analizar explicaciones alternativas de los ciclos sin recurrir a agregaciones cuestionables y cuya existencia es convalidada separadamente. Aunque promisoria, su limitación principal seguirá siendo la exclusión mencionada. Pero para efectos del post ese análisis de los ciclos económicos, que escapa al análisis agregado de la teoría macroeconómica, en principio no atribuye importancia alguna a las “políticas fiscales y monetarias estabilizadoras” que para su ejecución requieren órganos fantásticos —como los propuestos para UE. Recomiendo leer el paper referido y demás trabajos de PJ Kehoe y coautores.

    • La segunda parte supone que se han hecho reformas buenas y es tiempo de profundizarlas. La confusa redacción, sin embargo, no deja claro qué se propone y su justificación, lo que estaría desarrollado en el ebook del proyecto ADEMU, cuyo último capítulo escrito por el autor del post parte de la idea "The pursuit of growth and stability, beyond what member countries can achieve on their own, is the raison d’être of the EMU.” Idea que ignora la alternativa, esto es, lo que cada país miembro podría lograr fuera de UE relacionándose libremente con el resto del mundo porque los acuerdos bilaterales y multilaterales “óptimos” varían mucho entre actividades y no son necesariamente los mismos para cada país (ah, Brexit).

      Más importante, y como se dice en otro ebook paralelo de CEPR Press: "This is all a failure of European institutions. The editors of this eBook must be commended for having brought together an impressive array of authors who focus their contributions on institutions. Collectively, they do not offer a blueprint of what has to be done, but the disconnect between their analyses and what policymakers debate suggests that, once again, the EU is not ready to take serious remedial action ahead of trouble.” (Breton Woods, Brussels, and Beyond, mayo 2018, p. ix).

  • Leo esta noticia/opinión en El País

    https://elpais.com/internacional/2018/06/29/actualidad/1530286278_391428.html

    y me quedo pensando por qué si las reformas son tan buenas y tienen todo el apoyo de la burocracia UE se siguen pateando para adelante. ¿Por qué tanta resistencia? Quizás la respuesta tenga que ver más, mucho más, con el contexto en que se la plantea, es decir, en un momento crítico de una UE que puede reventar en cualquier momento por las profundas diferencias entre gobiernos pero más importante entre ciudadanos y facciones políticas en toda la UE (por cierto las primeras bien pueden ser consecuencia de las segundas). Pero sin perjuicio de lo anterior, quizás también juega en contra de las reformas que sus promesas de beneficios no son creíbles y si los políticos van a aprobar alguna nueva acción común quieren estar seguros de sus beneficios.

    No deja de ser curioso también que El País --defensor acérrimo de la UE-- muestre en la noticia su sesgo brutal a favor de cualquier cosa que implique cesión de soberanía a la UE (seguramente en sus páginas de opinión se hizo lugar a opiniones favorables de economistas pero no recuerdo haber visto alguna). Pero parece que también ese sesgo tiene un límite porque El País sigue informando sobre la UE en su sección Internacional, sin siquiera haber creado una sección UE.

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