Propuesta de mejora en la función pública Española

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(Los autores de este artículo desean expresar en primer lugar su agradecimiento a don Jesús Fernández-Villaverde y a los editores de Nada es gratis, por la oportunidad de poder escribir en este blog.)

La función pública no es una materia que atraiga en exceso la atención ciudadana, ni la de los partidos políticos. Otros temas copan más espacio en los telediarios y las columnas de opinión de los periódicos. Eso no quita para que de vez en cuando, se encuentren artículos y reportajes sobre la función pública española en medios de comunicación, ni para que los partidos políticos incluyan en sus programas electorales medidas al respecto que, finalmente, no suelen implantarse cuando llegan al Gobierno.

La función pública española lleva muchos años con una serie de cuestiones de necesaria reforma (como la evaluación del desempeño, el desarrollo de una carrera profesional atractiva, la figura del directivo público) que, sin embargo, el paso de las legislaturas y los mandatos de los distintos equipos de función pública hace que no se aborden o que, caso de abordarse, se haga de una manera parcial e insuficiente.

Para buscar la última reforma a nivel estatal debemos acudir al estatuto del Empleado Público, que acaba de cumplir 10 años de su aprobación. Dicho Estatuto debía ser desarrollado en la Administración General del Estado (AGE), algo que, se insiste, no ha sucedido a lo largo de todo este tiempo.

Recientemente, en este blog se ha tratado el tema del acceso a los cuerpos superiores en la AGE, con una serie de propuestas y reflexiones interesantes que promovieron un debate rico y positivo.

Algunos de los temas que se plantearon en aquella entrada del profesor Fernández-Villaverde coinciden con los que hemos tratado un grupo de funcionarios públicos, que nos hemos tomado un tiempo para reflexionar acerca de dónde estamos y adónde queremos ir en materia de función pública. Fruto de esta reflexión se ha publicado un estudio que pretende aportar ideas para el debate del futuro de la función pública en nuestro país, centrado en la AGE.

Nuestra propuesta gira en torno a tres ejes principales: la selección de los funcionarios públicos, la carrera administrativa y el papel del directivo público.

En relación con la selección de los funcionarios públicos planteamos las siguientes propuestas:

  • Reforzar la capacidad de planificación de los recursos humanos en la AGE, a partir de las herramientas de análisis de puestos de trabajo y las agrupaciones funcionales, con vistas a la elaboración de un catálogo de profesiones del Estado que perfeccione la definición de los cuerpos y escalas, como se ha hecho recientemente en Francia

Todo ello debe ir acompañado de una adecuada dotación de medios humanos y materiales a los órganos responsables de realizar tal planificación.

  • Completar los procesos selectivos para el acceso al Subgrupo A1 dando continuidad a la recientemente iniciada trasformación en Másteres universitarios oficiales de los actuales cursos selectivos, y en diplomas de especialización universitaria para el caso del Subgrupo A2.
  • Asegurar una efectiva y real igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público, mediante: una completa difusión de la oferta de empleo público; la dotación de ayudas económicas y el diseño de programas específicos dirigidos a los colectivos con mayores dificultades para preparar oposiciones o pruebas de acceso; y la organización de cursos de preparación en colaboración con las universidades accesibles en todo el territorio nacional.
  • Promover la colaboración efectiva entre las escuelas de formación de la AGE, con el fin de socializar a los funcionarios de nuevo ingreso en el sentido de pertenencia a la organización y en sus valores de ética pública y reforzar la proyección exterior de estos valores.

En cuanto a la carrera administrativa, se propone:

  • Desarrollar e implantar un modelo de carrera horizontal (es decir, la progresión de un funcionario en su grado, categoría o análogo concepto, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo) en la Administración General del Estado con carácter universal, para todos los cuerpos o escalas, mediante la determinación de distintas categorías (o modalidades equivalentes), así como mediante los criterios de progresión fundados en los distintos elementos que componen la evaluación del desempeño.

Este ascenso de categoría debe llevar aparejado un reconocimiento formal y estar vinculado a un incremento retributivo. Por otro lado, las evaluaciones negativas reiteradas deben dar lugar a acciones formativas correctoras y, en último término y con las debidas garantías, a la remoción del puesto de trabajo obtenido.

  • Limitar la provisión de puestos de libre designación a aquéllos en los que concurre de forma efectiva un carácter directivo, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales consolidados. Estos puestos serían los de subdirectores generales, subdelegados del Gobierno y consejeros de la AGE en el exterior.
  • Asegurar la acreditación de la idoneidad en la provisión de puestos de libre designación mediante la evaluación efectiva de los méritos de los candidatos por comisiones técnicas, y reconducir los supuestos de cese, que deben motivarse debidamente, a la evaluación del desempeño bajo la supervisión de un órgano independiente de garantía del sistema de carrera.
  • Vincular debidamente las carreras horizontal y vertical (el ascenso en la estructura a puestos de trabajo de mayor responsabilidad y retribución), mediante el diseño de itinerarios de progresión profesional y la correcta elaboración de los perfiles de las convocatorias de puestos de trabajo.
  • Promover e interiorizar la importancia del principio de publicidad y concurrencia en los sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo por parte de todos los actores del sistema, y reconducir los sistemas de ocupación provisional a los supuestos para los que fueron realmente concebidos.
  • Realizar una adecuada detección de necesidades formativas a partir de las herramientas de análisis de puestos de trabajo y evaluar los planes de formación actualmente vigentes, con la incorporación de nuevas perspectivas formativas a partir de la formación en el puesto de trabajo y el aprendizaje social a través de las redes y las plataformas virtuales. Todo ello permitirá dirigir los recursos económicos a aquellas áreas en las que pueda obtenerse de los mismos el mayor rendimiento.

Por último, y respecto de la figura del directivo público, se proponen las siguientes medidas:

  • Implantar un estatuto del directivo público aplicable a los titulares de órganos directivos, y que contemple para los puestos de subsecretario, secretario general, director general y asimilados, secretario general técnico y delegado del Gobierno, un sistema de designación que asegure un adecuado equilibrio entre la profesionalidad, la autonomía y la confianza.
  • La profesionalidad debe asegurarse mediante la atribución a una autoridad administrativa independiente de la competencia para acreditar la idoneidad de los candidatos que figuren en una terna que se propone al Consejo de Ministros para la designación, mediante un procedimiento público, transparente y competitivo de selección de los mejores candidatos, que puede desarrollarse a lo largo de varias fases.

Esa autoridad administrativa independiente debe crearse a modo similar a como ha tenido lugar en Portugal con la CRESAP, la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública, que está obteniendo excelentes resultados.

  • La autonomía debe garantizarse mediante un período mínimo de permanencia de cinco años, prorrogable, y a través de la aplicación de causas tasadas de cese.

La apreciación del incumplimiento de las funciones debería sustanciarse, bien en la sanción de destitución aplicable en los supuestos de falta grave o muy grave del régimen disciplinario en materia de buen gobierno, conflicto de intereses o régimen económico-presupuestario, bien en un rendimiento insuficiente.

La destitución debe ser acordada por el Consejo de Ministros, previa iniciación, instrucción y elevación de la propuesta de destitución por la autoridad administrativa independiente, bien en el curso del oportuno procedimiento sancionador, bien a resultas del procedimiento por rendimiento insuficiente.

  • La confianza predicable de la relación entre el directivo público y los equipos de gobierno se asegura, en primer lugar, mediante la elección por el Consejo de Ministros de uno de los candidatos de la terna seleccionada por la autoridad administrativa independiente. El ministro proponente dispondría asimismo de la potestad de examinar los programas de actuación presentados por los candidatos en el curso del procedimiento de selección, que deben estar vinculados a los ejes de la acción del programa de gobierno.

Finalmente, la posibilidad de destitución de los directivos por el Consejo de Ministros en los supuestos de incumplimiento de las obligaciones, a propuesta de la autoridad administrativa independiente, constituye un elemento destinado a garantizar un comportamiento íntegro de los directivos públicos, así como una completa rendición de cuentas de los objetivos alcanzados en el marco del programa de gobierno.

Los autores de este estudio no consideramos que la implantación de estas medidas constituya una fórmula mágica para arreglar todos los problemas que presenta la función pública española. No obstante, los ponemos sobre la mesa para que los dirigentes públicos se planteen su puesta en marcha, en la creencia de que su adopción puede aportar beneficios a la función pública y, en consecuencia, al conjunto del país.

Artículo firmado conjuntamente por Xose Areses Vidal, Carmen Blanco Gaztañaga, Pedro Colmenares Soto, Eduardo Fernández Palomares, Ana Gallego Torres, Gonzalo Gómez de Villalobos, Sancho Íñiguez Hernández, Mª Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Israel Pastor Sainz-Pardo y Jorge Souto Alonso

Hay 14 comentarios
  • Como funcionario, ex directivo y compañero de Cuerpo administrativo de varios (no sé si de todos) los firmantes. me adhiero a las propuestas señaladas en el artículo. Solo me queda una reflexión: ¡cuánto mejor le hubiese ido a la ciudadanía y a la propia función pública, si esas propuestas hubiesen estado en vigor desde hace 3 o 4 décadas)

    • Un honor que comentes nuestra entrada, querido José Antonio. Efectivamente la mayoría de las medidas son cuestiones que están ya muy implantadas en algunos Estados Ocde desde hace mucho tiempo. Obviamente no son sencillas de implantar, habría grandes resistencias al cambio y, haciendo honor a este blog, nada es gratis...

  • Aplicar principios básicos de gestión y organización industrial a la gestión de los cuerpos del estado. Suena bien, pero ¿es esto compatible con tener plaza en propiedad? ¿Que se propone como modelo de transición? o ¿Cual seria el "pipeline" de implementación? No veo claro como aterizar esto, sin levantar apoyas sindicales

    • Toda reforma tiene sus complicaciones y somos conscientes de que habrá resistencias por parte de los afectados.
      Defendemos la inamovilidad del funcionario de carrera pero queremos rebajar la idea de que la plaza es propiedad del funcionario que la ha obtenido por concurso y que seguirá en ella toda su vida administrativa con independencia de que lo haga bien, mal o regular. Con la puesta en práctica de la evaluación del desempeño prevista en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) se analizará periódicamente su rendimiento y se adoptarán las medidas que procedan (incluida su remoción tras varias evaluaciones negativas). En la AGE ya ha habido experiencias piloto de evaluación del desempeño que pueden ayudar a la hora de ponerla en práctica.

  • Gracias a los autores y a este blog por vuestro trabajo y por vuestra insistencia en someter a debate la situación y futuro de la función pública en España.

    Sin haberme leído el libro (no me da tiempo a hacerlo antes de que cerréis los comentarios) y sin ser (aún) funcionario de carrera, las ideas propuestas parecen ir en la línea correcta: planificación ex ante de objetivos y evaluación posterior, rendición de cuentas ad intra y ad extra, profesionalización del escalón directivo, potenciación de la igualdad de oportunidades (becas para quienes no se pueden permitir 300 €/mes de preparadores + el lucro cesante de no trabajar, y campañas de difusión en universidades), etc.

    Me surge, sin embargo, una duda importante con respecto a un aspecto clave de la reforma: la terna de candidatos para los puestos de Subdirector General para arriba, ¿estaría formada únicamente por funcionarios de carrera, o se permitiría proponer a cualquier persona? Porque si la provisión de estos puestos de trabajo se abriera al sector privado, ¿qué sentido tendría entonces el sistema actual de cuerpos de élite especializados? El debate sería, en ese caso, mucho más profundo: ¿mantenemos el sistema actual o pasamos a un modelo tipo "civil service" anglosajón?

    Es una pregunta a los autores y a Jesús (yo, sinceramente, no tengo una opinión formada al respecto).

    • Teco-to-be, la terna saldría de funcionarios públicos cuando así lo exija la Ley en función del órgano directivo a cubrir (subsecretarios, secretarios generales técnicos y, en la mayoría de los casos, directores generales). Pueden concurrir personas ajenas a la función pública en el resto de órganos: secretarios generales, delegados de gobierno y, en ocasiones, directores generales.
      La propuesta no busca cambiar radicalmente el sistema actual y asimilarlo a otros de nuestro entorno, sino profesionalizar más los puestos directivos, dotar al sistema de mayor estabilidad y desvincularlo en parte del poder político.
      Mucha suerte con las oposiciones. Un saludo.

  • Del texto se desprende que quién lo ha realizado pertenece a esa elite que teoriza sobre lo divino y lo humano, sin el menor atisbo de autocrítica.
    El primer problema, y a mi modo de ver el mas importante, es el proceso de selección. Este proceso está segado, de tal guisa que solo los que aportan, una gran capacidad memorística, y el tiempo necesario de preparación pueden optar a los puestos de dirección. Si a ello unimos la discreccionalidad técnica de lo Tribunales de oposición nos encontramos con un determinado perfil de funcionarios. Nadie en estos momentos se puede creer un método objetivo de evaluación, con nuestra cultura Latina. Yo cada vez estoy mas persuadido de que todo proceso, de cualquier índole debe ser a base de Test, de esa forma las normas son iguales para todos y la puntuación objetiva. Todo lo demás son palabras que se las lleva el viento

    • Tratamos de ser autocríticos, aunque nunca es suficiente.

      Por lo que se refiere a los sesgos del proceso de selección, además de los estudios de Manuel Bagüés que han sido ya citados en entradas anteriores de este blog, puede ser útil consultar el elaborado por José Mª Ruano de la Fuente y otros autores, editado por el INAP y que lleva por título Funcionarios ante el espejo. Análisis del ciclo de selección en la AGE. Y, por supuesto, todo lo que han escrito Mikel Gorriti y Jiménez Asensio (https://rafaeljimenezasensio.com) sobre esta materia.

      En nuestro estudio nos interesaba, sin embargo, llamar la atención sobre un aspecto que no suele recibir tanta atención como las oposiciones, y que se refiere a las debilidades de planificación en materia de recursos humanos en nuestras administraciones públicas, uno de cuyos síntomas consiste en pasar de la congelación de la oferta de empleo público cuando pintan bastos a las ofertas masivas cuando se nos van a colapsar los servicios públicos. Sería deseable contar con las herramientas adecuadas para planificar mejor, y a ellas dedicamos algún apartado del estudio.

      Sobre el tipo de pruebas, entendemos que lo más efectivo sería nombrar una comisión de expertos que evalúe la capacidad predictiva de las pruebas sobre el desempeño futuro de los seleccionados. Y atribuir la selección a un órgano permanente. Ya lo recomendaba el informe de la Comisión de expertos para el estudio y preparación del EBEP, allá por 2005...

  • Me ha resultado de gran interés el artículo, así que he procedido a comprar el estudio en formato Epub a través de la web del INAP.

    En primer lugar me ha resultado bastante extraña la propuesta de transformación de los cursos de acceso a los cuerpos A1 en másteres universitarios mientras que para los cursos de acceso a los cuerpos A2 se propone su transformación en diplomas universitarios de especialización para los que “podrían articularse fórmulas flexibles de financiación por parte de los funcionarios en prácticas para asumir parcialmente el coste de esta formación".

    Sucintamente lo que los autores vienen a proponer es que a los funcionarios en prácticas de cuerpos A1 que superan la fase de oposición les sea convalidado su curso de formación por un título de master emitido por una universidad pública española (no mencionan que quien sufragaría este título es papá estado); mientras que a los funcionarios en prácticas de cuerpos A2 se les convalidarían sus respectivos cursos de formación por diplomas de especialización universitaria que ellos mismos deberían sufragar.

    Me parece inaudito que estos autores contemplen semejante visión patrimonialista de los bienes públicos y además me parece incongruente con esa pretendida voluntad de acabar con los sesgos socioeconómicos de que hablan en su estudio. No entiendo por qué deben ser los contribuyentes los que le paguen un título de máster a estos señores que acceden a los cuerpos mejor retribuidos de la función pública.

    • Muchas gracias por los comentarios, Antonio.

      En el estudio no defendemos en ningún caso que a los funcionarios en prácticas que ya han realizado el curso selectivo les sea convalidado y obtengan un título de máster o un diploma de especialización.

      Lo que proponemos es que los cursos selectivos que se vienen impartiendo en las escuelas de formación de la AGE para el acceso a los subgrupos A1 y A2 se transformen en Másteres universitarios oficiales/diplomas de especialización.

      Para hacer efectiva la transformación de un curso selectivo en un Máster Universitario Oficial se requiere:

      1) Que las escuelas de formación de la AGE celebren un convenio de colaboración con una Universidad.

      2) Que el plan de estudios elaborado por la Universidad se someta al proceso de verificación contemplado en el artículo 25 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y que exige informe favorable de una comisión de expertos de ANECA y verificación por el Consejo de Universidades. Puedes consultar la memoria para la transformación del antiguo curso selectivo para el acceso al cuerpo de administradores civiles del Estado en un Máster universitario oficial aquí: http://www.uimp.es/uxxiconsultas/ficheros/7/36437MACE_Memoria.pdf

      3) Finalmente, tras la verificación del plan de estudios, se establece el carácter oficial del título mediante acuerdo del Consejo de Ministros, que se publica en BOE.

  • Continuando con mi comentario anterior en cualquier caso, siguiendo la lógica pretendida por los autores de facilitar económicamente el acceso a la función pública a personas de distinta condición socioeconómica, lo que debería ocurrir es que fueran los propios funcionarios en prácticas de cuerpos A1 los que se sufragaran su propio master y que en todo caso éstos pudieran ser financiados por las universidades que emitan los títulos. Sin ir más lejos la UNED en el caso de los cursos de acceso al Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda o al de Interventores del Estado que vienen siendo sufragados por el erario público sin necesidad alguna, más que la de dotarse gratuitamente de un título de master universitario.

    El estado y los recursos públicos no deben ser patrimonio de castas funcionariales pero me parece que esta es una lacra contra la que los autores (todos ellos miembros del Cuerpo de administradores Civiles del Estado) no prevén o no quieren prever solución alguna.

    • En cuanto a la financiación, pueden estudiarse diversas fórmulas.

      En el caso de los antiguos cursos selectivos, su coste viene siendo asumido íntegramente por las escuelas de formación. Pero, si se extiende el modelo de Máster/diploma de especialización, podría pensarse en arbitrar otras fórmulas en la que los funcionarios en prácticas (tanto del A1 como del A2) asuman parcialmente el coste de la formación.

      En cualquier caso, lo que nos importaba resaltar en el estudio es que la implantación de este modelo no iba a tener un impacto presupuestario significativo. Esto es lo que señalamos, en concreto:

      “Teniendo en cuenta que en buena parte de los supuestos ya están previstos los cursos selectivos impartidos por organismos de formación de la propia Ad­ministración General del Estado, que existe un amplio margen para optimi­zar las instalaciones y recursos formativos de estos centros para hacerlos extensivos a otros colectivos de funcionarios, y que podrían articularse fórmu­las flexibles de financiación por parte de los funcionarios en prácticas para asumir parcialmente el coste de esta formación, la medida propuesta no ten­dría un impacto presupuestario significativo”.

      • La formación de los funcionarios públicos es obligación del estado pero el modelo que se ha puesto en marcha recientemente supone que el estado además de sufragar la formación que ya se venía dando está pagando adicionalmente para que a dichos funcionarios se les reconozca la misma como master universitario.

        Como ejemplo pongo el convenio UNED-IEF para la formación de inspectores de hacienda e interventores del estado:

        https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-5499

        El coste de este master es adicional al presupuesto anual que el IEF destina a la formación de los funcionarios en prácticas de los cuerpos A1.

        Los 120.000 euros anuales que cuesta que la UNED les reconozca como master la formación recibida supone unos 1.800 euros por funcionario en prácticas que bien se podrían pagar ellos mismos dados sus altos sueldos.

        No free lunch!

        Adicionalmente no termino de entender la obligatoriedad de la obtención de un título en un curso que se presupone prueba de acceso eliminatoria a la función pública. ¿Dejaría de ser eliminatoria la fase de curso para el acceso a la función pública?

  • Estoy de acuerdo con el artículo y sin embargo, deseo añadir algo. Soy Graduada en Dirección y Gestión Pública, carrera que entre otras cosas, explica como diseñar una política pública y tiene un módulo de habilidades directivas en el que se enseña qué competencias debe tener un directivo público. Amén de eso, poseo un Máster en Dirección Pública y Liderazgo Institucional, aparejado a la carrera.

    http://csc.uvigo.es/direccion-e-xestion-publica/

    http://csc.uvigo.es/master-online-en-direccion-publica-e-liderazgo-institucional/

    A la hora de la realidad real, toda esa formación específica las instituciones no la aprovechan, ya que la única forma de entrar a poner los conocimientos en práctica es por oposición o metiéndose en política.

    Estatuto del Directivo Público sí, pero sería genial que hubiese algún tipo de prioridad para las personas que expresamente se formaron para ello, para las que tienen vocación y formación para el puesto.

    La buena gestión de los recursos humanos beneficiaría y mucho a la función pública y por ende, a los ciudadanos. Crear másters específicos, está bien, pero que miren qué hacen con los que ya hay , como se podrían integrar entre sí.

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