Pleito de Poderes en el Perú

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kuczynski_pedro_pablode César Martinelli

Olvídense de la guerra del fútbol de los años sesenta en Centroamérica. El actual gobierno de Perú podría colapsar aparentemente debido a disputas sobre la organización de los Juegos Panamericanos en 2019.

Por supuesto, como en el caso de la guerra del fútbol, el conflicto de fondo es bastante más complicado que la causa aparente. El conflicto envuelve de un lado al presidente Pedro Pablo Kuczynski---o PPK como se le conoce en Perú---y del otro al grupo mayoritario en el congreso, los partidarios de Keiko Fujimori. PPK derrotó a Fujimori en la segunda vuelta de la elección presidencial el 5 de junio de este año, obteniendo 8'596,937 votos contra 8'555,880 de Fujimori, según los datos oficiales. Los fujimoristas, sin embargo, dominan el Congreso, con 73 de 130 escaños en la cámara única, habiendo obtenido 4'431,077 votos de un total de 12'194,042 de votos emitidos, es decir el 36% en las elecciones para el Congreso, concurrentes con la primera vuelta presidencial del 10 de abril de este año. La representación superproporcional del fujimorismo refleja la distribución ventajosa de sus votantes en los distritos electorales del Perú, pero también la dispersión de las otras fuerzas y algo de suerte. En un caso emblemático, en el distrito electoral de Cajamarca el fujimorismo recibió cuatro de los seis escaños en juego, a pesar de haber obtenido algo menos del 30% de los votos, porque la primera fuerza en ese distrito no pasó la valla a nivel nacional para tener representación en el Congreso.

En el papel, y a la distancia, las diferencias ideológicas entre PPK y el fujimorismo son mínimas: ambos concuerdan a grandes rasgos en el compromiso con la economía de mercado que ha caracterizado la orientación de la política económica en el Perú en las últimas décadas y que ha coincidido con una experiencia exitosa de crecimiento económico. Sin embargo, el fujimorismo representa sectores populares y grupos empresariales nostálgicos del régimen autoritario de Alberto Fujimori, padre de Keiko, en tanto que los partidarios de PPK representan por lo general posiciones más liberales. Ambos movimientos llevan al congreso una representación variopinta, incluyendo operadores políticos oportunistas que han saltado de un movimiento al otro según las circunstancias. Lo que está en juego en el conflicto, por supuesto, no es solo o no fundamentalmente la orientación de la política económica sino la capacidad del ejecutivo para asignar rentas---un gran aliciente para la nostalgia.

PPK fue juramentado hace sólo cuatro meses, recibiendo altas calificaciones tanto de la opinión pública nacional como de la prensa internacional. Un perfil típico de PPK en los medios, escrito por mi colega en la Universidad George Mason, Tyler Cowen, exalta la impresionante experiencia de PPK como formulador de políticas y como banquero privado, sus conexiones con organizaciones internacionales y hasta su experiencia académica. Una de las decisiones iniciales mejor recibidas de PPK fue incluir en su primer gabinete al ministro de educación de la administración anterior, Jaime Saavedra. Con impecables credenciales propias, incluyendo un doctorado en economía en la Universidad de Columbia, Jaime Saavedra ha impulsado con éxito una renovación de la educación en el Perú, en torno al reconocimiento de la importancia de la evaluación y los incentivos---dos temas fundamentales para la visión económica de la formulación de políticas. La popularidad de Saavedra ha sido cimentada por su habilidad como administrador y su obvio entusiasmo y conocimiento del campo, a pesar de que hay en el Perú, como en todas partes, puntos de vista muy diferentes sobre el papel apropiado del estado en el sector de la educación, algunos en desacuerdo con el sesgo intervencionista de Saavedra con respecto al tema de la calidad de la educación universitaria.

Estos días el gobierno de PPK aparece de nuevo en las noticias, y la razón es el ministro de educación. El miércoles 7 de diciembre Saavedra tuvo que presentarse en el Congreso de Perú para responder a una lista de preguntas formuladas por la mayoría fujimorista en el Congreso, que se sigue doliendo por la pérdida de la segunda vuelta presidencial contra PPK, y aliados menores del fujimorismo. El pliego interpelatorio, por desgracia, no tiene nada que ver con la discusión de la dirección de la reforma educativa, y se lee más bien como una lista de lavandería, principalmente sobre la organización de los juegos panamericanos y la compra aparentemente dolosa de unas computadoras por una funcionaria subalterna. El debate en el Congreso no fue un espectáculo edificante, con el portavoz de la mayoría declarando rotundamente que las recientes mejoras del Perú en las evaluaciones de la prueba PISA fueron el resultado de algún tipo de conspiración promovida por el gobierno peruano. (En el Perú, como en otros lados, se vive en un mundo post-verdad.) Ausente cualquier desacuerdo político real, la única razón por la cual la mayoría en el Congreso puede estar avanzando hacia el despido de Saavedra es precisamente porque tiene éxito y, como tal, representa un activo para el gobierno. Una administración exitosa de PPK retrasaría o pondría en peligro el ansiosamente esperado regreso de los fujimoristas al control del ejecutivo, donde abundan las rentas políticas potenciales.

La mayoría fujimorista en el Congreso ha anunciado que censurará a Saavedra en los próximos días. De acuerdo a la constitución peruana, artículo 132, la censura requiere solo la mayoría (66 votos) en el Congreso, y obliga al ministro a renunciar. Tenemos una falla de diseño constitucional aquí: la mayoría en el congreso puede despedir los ministros uno por uno. Según el reglamento del Congreso, vacar la presidencia de la república requiere de dos tercios de los miembros del Congreso (87 votos). Los fujimoristas y sus aliados menores llegan a 77 votos. Es decir, ni el Presidente puede efectivamente nombrar los ministros, ni el Congreso puede despedir al Presidente.

La censura de un ministro en la constitución del Perú no es un asunto tomado a la ligera: en el lenguaje de la constitución, la censura hace efectiva la responsabilidad política del ministro. En este sentido, la censura a un ministro en particular tiene cierta similitud al procedimiento en los Estados Unidos que inicia cuando se produce una acusación (impeachment) por mayoría simple en la Cámara de Representantes a la que sigue el juicio político en el Senado, el que requiere dos tercios de los votos, y que permite remover al ocupante de cualquier cargo público, incluyendo al Presidente. La censura es un tema importantísimo en cualquier constitución porque permite al legislativo ejerce una fiscalización política de los otros poderes del estado. El defecto de diseño constitucional en el Perú es que el umbral para despedir un ministro por responsabilidad política es demasiado bajo y es diferente para los ministros y para el Presidente.

La constitución, desafortunadamente, es además ambigua respecto a lo que el ejecutivo puede hacer para contestar a la censura a un ministro. Invito a los lectores a leer los artículos pertinentes (132-134) en la liga indicada arriba y someter sus interpretaciones. Esto es porque la constitución peruana entremezcla el tratamiento de la censura a un ministro, que es un procedimiento de juicio político como se describe arriba, con el tema del retiro de la confianza al consejo de ministros, que es un procedimiento de origen parlamentario y que subsiste en regímenes semipresidenciales como Francia o el Perú. En la constitución francesa actual, por ejemplo, la responsabilidad política corresponde al consejo de ministros. Es decir el parlamento puede remover al consejo de ministros en su conjunto simplemente por mayoría, pero no despedir los ministros uno por uno.

En una posible lectura, el presidente del consejo de ministros (el primer ministro) podría hacer una cuestión de confianza de la censura a Saavedra. Es decir, el primer ministro puede asumir la responsabilidad política de las acciones del ministro Saavedra. Si el Congreso le rehusa la confianza o lo censura, o si el primer ministro renuncia o es removido por el Presidente de la República, entonces todo el consejo de ministros debe renunciar, y el Presidente se ve obligado a formar un nuevo consejo de ministros. Esto es menos complicado de lo que suena, ya que el Presidente puede en principio reordenar las carteras en el consejo de ministros, y proponerlo al Congreso como un nuevo consejo, por ejemplo promoviendo a Saavedra al puesto de primer ministro. Aquí comienza un game of chicken. Si el Congreso rechaza el nuevo consejo de ministros o de cualquier otra forma no aprueba una cuestión de confianza, el Presidente tiene la capacidad de disolver el Congreso y convocar nuevas elecciones. Aquí radica una maravillosa ironía. La actual Constitución data de 1993 y fue aprobada en un referéndum promovido por el Presidente Alberto Fujimori, padre de Keiko, después de tomar ilegalmente el poder luego de su propio pleito con el Congreso. Uno de los propósitos de la constitución de 1993 fue precisamente facilitarle al Presidente la disolución legal del Congreso.

Uno puede imaginar dos escenarios alternativos. En un escenario, PPK se rinde y pide la renuncia de Saavedra, tratando de apaciguar a la mayoría en el Congreso. Hemos visto esa película antes; el propio PPK escribió en 1977 un libro magnífico que describe la economía y la política del Perú en los años sesenta, cuando un presidente reformista y generalmente bien intencionado, Fernando Belaúnde Terry, quedó atrapado en un conflicto con un Congreso controlado por la oposición. Las cosas no salieron muy bien, y el ensayo de democracia representativa en el Perú cedió el lugar a una dictadura militar. Mucho ha cambiado en la economía y sociedad peruana desde entonces; lamentablemente, la búsqueda de rentas y el comportamiento irresponsable de los operadores políticos no han cambiado. La mayoría puede seguir eliminado los ministros uno por uno, y tal vez apostar al cansancio de otros grupos parlamentarios para promover la vacancia de la presidencia de la república. Parafraseando a Bertolt Brecht, la mayoría en el Congreso habrá disuelto al pueblo, efectivamente revirtiendo el resultado de la segunda vuelta electoral.

En el otro escenario, PPK promueve una cuestión de confianza y permite al Congreso moverse por su propio peso hacia la disolución. Ese tampoco es un camino exento de riesgos; la interpretación constitucional de la cuestión de confianza en el texto constitucional es poco clara, y no es evidente que unas nuevas elecciones para el Congreso modifiquen sustancialmente su composición. Mas aun, este camino requiere de PPK algo que no mostrado todavía en su larga y brillante trayectoria y que va a hacerle falta para salir a hacer campaña y explicar la situación a la opinión pública: verdadero liderazgo político. Al menos, este camino tiene la virtud de llevar a los votantes a juzgar de nuevo una situación entrampada. Y en el peor de los casos, aunque suene cruel, es mejor un final horroroso que un horror sin fin.

Hay 1 comentarios
  • Qué sorpresa encontrar a César Martinelli por acá. Si esta página era una de mis lecturas favoritas, ahora se va a convertir en imprescindible.

    Ojalá veamos más a menudo artículos sobre América Latina y el Perú

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