Los “Lords” al rescate de la clase trabajadora

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Por Miguel Almunia

lordsEl pasado 26 de octubre sucedió algo insólito en el parlamento británico. La Cámara de los Lores (House of Lords)—institución anacrónica, elitista y antidemocrática donde las haya—bloqueó la aprobación de un recorte de 4.400 millones de libras en las ayudas fiscales a familias trabajadoras de rentas bajas. Esta votación supuso una dura derrota para George Osborne, ministro de finanzas del gobierno conservador de David Cameron, cuyo plan era complementar este recorte con un incremento (a todas luces insuficiente) del salario mínimo.

Este arranque de compasión de los Lores hacia sus compatriotas más desfavorecidos ha abierto una crisis constitucional en el Reino Unido, pues desde hace tres siglos existe un acuerdo tácito según el cual los Lores pueden revisar—pero no bloquear—leyes de contenido económico (money bills) ya aprobadas por la Cámara de los Comunes.

Pese a tener mayoría absoluta en los Comunes, los conservadores trataron de “enterrar” el polémico recorte en una ley ordinaria que se pudiera aprobar rápidamente en los Comunes para evitar un debate con luz y taquígrafos. Sus honorables señorías, en su mayoría antiguos diputados y ministros laboristas y liberal-demócratas nombrados de manera vitalicia, aprovecharon que no se trataba de una “money bill” en sentido estricto para exigir una moratoria de tres años y que se haga un análisis exhaustivo de sus consecuencias redistributivas.

El sistema fiscal británico y la reforma de Osborne

Para entender los consecuencias de la reforma propuesta por Osborne, es necesario analizar con más detalle el sistema fiscal británico. El impuesto sobre la renta se paga individualmente y es progresivo, con tipos marginales del 20%, 40% y 45% (las primeras 10.000 libras anuales están libres de impuestos). En paralelo a esa escala impositiva, existen dos deducciones fiscales (tax credits) que sustituyeron a varios programas sociales durante el gobierno laborista de Tony Blair: el Child Tax Credit (CTC) y el Working Tax Credit (WTC).

El CTC es un subsidio para familias con niños menores de 16 años y no depende de la participación laboral de los beneficiarios. El WTC, en cambio, es una deducción fiscal dirigida a hogares con ingresos bajos que trabajen al menos 30 horas semanales, las cuales se pueden repartir entre los dos integrantes de una pareja. La deducción básica por hogar es de 3.970 libras anuales (la mitad para solteros sin hijos, más detalles aquí). Los hogares con una renta anual hasta 6.420 libras reciben la deducción fiscal del WTC íntegra, y a partir de ese umbral la cuantía se reduce a una tasa marginal del 41%. Es decir, la deducción baja en 41 peniques por cada libra adicional de renta. El sistema es similar al Earned Income Tax Credit (EITC) de Estados Unidos, introducido en 1975. Eissa y Hoynes (2011) hacen un resumen muy completo de las consecuencias que ha tenido esa política en EEUU, donde ha contribuido a aumentar la participación laboral de las madres solteras y a reducir la pobreza infantil.

Dado que el WTC y CTC son deducciones reembolsables, la renta después de impuestos puede llegar a ser mayor que la renta antes de impuestos. Por ejemplo, una pareja británica con un hijo pequeño en la que ambos padres trabajan más de 16 horas y tienen una renta anual conjunta de 10.000 libras recibiría en total unas 15.000 libras después de impuestos, un 50% por encima de su renta bruta. Es decir, estamos ante un impuesto negativo sobre la renta (el IRPF español también puede ser negativo, pero solo bajo supuestos muy específicos, como explicó J. Ignacio Conde Ruiz). El coste total de estas deducciones fue de 29.300 millones de libras (1.7% del PIB del Reino Unido) en el año fiscal 2013/14.

La fallida propuesta de Osborne consistía en reducir el umbral a partir del cual se empieza a retirar el WTC a solo 3.800 libras anuales, y además preveía un incremento de la tasa a la que se elimina la deducción del 48% en lugar del 41%. Ambas medidas reducirían sustancialmente la generosidad del sistema, especialmente para las familias de rentas más bajas, y ahorraría 4.400 libras al erario público (menos de un 0.3% del PIB).

Motivación económica del Working Tax Credit

Desde el punto de vista económico, el WTC tiene dos objetivos: (1) redistribuir la renta y (2) incentivar la participación laboral de personas con hijos pequeños. El primer objetivo se consigue al incrementar la progresividad del impuesto. En cuanto al segundo objetivo, la subida del salario neto después de impuestos incentiva la búsqueda de empleo y a su vez abarata la contratación para las empresas. La mayor participación laboral se debe a un efecto sustitución para las personas desempleadas, a quienes “sale más a cuenta” trabajar aunque sea pocas horas para adquirir el derecho a recibir la deducción. En el caso de trabajadores con ingresos algo mayores, el efecto riqueza creado por la deducción podría llegar a dominar al efecto sustitución, llevando a una caída marginal en las horas trabajadas. Por lo tanto, aunque la teoría predice que esta política incrementa la tasa de empleo, no está claro que aumente el número total de horas trabajadas en la economía.

En líneas generales, este tipo deducción fiscal se distingue de otras políticas redistributivas precisamente en el hecho de que incentiva la participación laboral. En cambio, una subida del salario mínimo o una renta básica universal tienden a desincentivar el empleo (ver aquí, aquí y aquí). Otro punto a tener en cuenta es la incidencia de cada medida, es decir, quiénes ganan y pierden. En el caso de las deducciones fiscales, los beneficiados son los trabajadores de rentas bajas y las empresas que pagan salarios bajos, mientras que el coste de la medida lo soporta el Estado. En el caso del salario mínimo, el erario público se ve menos afectado porque solo paga directamente el incremento salarial de los empleados públicos cercanos al salario mínimo, y salen perdiendo las personas que se quedan sin trabajo y las empresas que dejan de contratar con el nuevo salario mínimo.

La influencia de los think tanks en el debate público

Curiosamente, la reforma ideada por Osborne consistía precisamente en incrementar el salario mínimo nacional para compensar a los que salen perdiendo por el recorte de las ayudas fiscales. Su objetivo principal era reducir el déficit público, a costa de disminuir la redistribución y empeorar los incentivos a la participación laboral. Poco tiempo después de que su propuesta se hiciera pública con la presentación del Presupuesto para 2016/17, un estudio elaborado por el Institute of Fiscal Studies (IFS) demostró que las pérdidas para las familias de rentas bajas y medias por el recorte en el WTC serían mucho mayores a las ganancias potenciales por la subida del salario mínimo. En el gráfico se muestra el impacto de ambas medidas por deciles de ingreso. Los mayores damnificados son aquellos entre los deciles 1 y 5 (rentas bajas y medias), mientras que los beneficios del incremento en el salario mínimo son pequeños y se concentran entre los deciles 4 y 7.

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El estudio del IFS ha sido mencionado por numerosos medios de comunicación, su director ejecutivo ha participado en varios debates en radio y televisión, y es probable que muchos lores basaran su voto en este análisis. La credibilidad de este think tank se basa en tres pilares: rigor académico, independencia y una admirable capacidad de comunicación y divulgación. El director de investigación, Richard Blundell, es un viejo conocido de los lectores de este blog (aquí). En definitiva, es realmente envidiable ver la influencia positiva que tiene este tipo de institución en el debate público británico. Por desgracia, nada que ver con nuestro Instituto de Estudios Fiscales, organismo autónomo del Ministerio de Hacienda del que también se ha hablado en este blog, y que lamentablemente se encuentra muy lejos de jugar un papel similar en nuestro país.

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