Los indultos en España: ¿una medida de justicia?

Por Juan Luis Jiménez y José Abreu.

La figura del indulto tiene una larga historia en muchos países del mundo. Desde Barrabás a Gómez de Liaño o Alfredo Sáenz Abad, pasando por las medidas de gracia que se toman en Estados Unidos, Italia o Corea del Sur, muestran en la mayoría de los casos el carácter controvertido de esta medida. Tal es así que es considerada en ocasiones como una intromisión del poder político en el judicial, vulnerando la división de poderes.

En España (y hasta donde conocemos de Historia del Derecho) los indultos se han utilizado de forma legal desde el siglo VII (Liber Iudiciorum), aunque la referencia legislativa básica en la actualidad proviene de la Ley de 18 de junio de 1870 (sí, siglo XIX), reformada por la Ley 1/1988 de 14 de enero, que es la vigente en la actualidad. Reseñable que la principal modificación que introdujo la reforma de 1988 sobre la Ley del siglo XIX fue la de sustituir, en el artículo 30, las palabras “Decreto motivado y acordado en Consejo de Ministros” por “Real Decreto”, con lo que tanto la concesión del indulto como su denegación no tienen por qué estar motivados.

Según reza en la propia Ley, los indultos – que son otorgados por el Rey con arreglo a la Ley (artículo 62 de la Constitución Española), a propuesta del Ministro de Justicia, previa deliberación del Consejo de Ministros y cuya ejecución corresponde indispensablemente al Tribunal sentenciador (artículo 31 Ley 1/1988) – se deben conceder por motivos de “justicia, equidad o utilidad pública”. Pero, como mínimo, la reforma anterior no parece un acicate para la transparencia.

No obstante, si los indultos se concediesen por los motivos antes expuestos, resultaría difícil obtener patrones estadísticos reseñables en su concesión.

Motivados por esa hipótesis, nos propusimos analizar los indultos concedidos en España, para lo que contamos con dos fuentes principales de datos: i) los facilitados por la Fundación CIVIO (¡Gracias de nuevo!), que nos cedieron la información publicada en el BOE de los 10.205 indultos concedidos en España entre diciembre de 1995 y enero de 2013; y ii) la búsqueda de datos personales de esos indultados, para los que fuimos capaces de localizar al 23,7% de ellos.

Con estos datos, añadidos a otros de información pública provenientes del INE, hemos tratado de responder a diversas preguntas relativas a la concesión de los indultos:

• ¿Qué partido indulta más?

El Gráfico 1 muestra el número de indultos concedidos anualmente desde diciembre de 1995 hasta enero de 2013. Puede verse que los indultos no siguen aparentemente un comportamiento cíclico o periódico, aunque es necesario destacar los concedidos en 1998, debido a los insumisos (representan el 51% del total de indultos concedidos en ese año) y 2000 (un 76% de los individuos fueron indultados en diciembre).

El año 2014, a pesar de no disponer de los datos totales en este estudio, es el de menos indultos desde 1996 con 87 medidas de gracia concedidas.

Gráfico 1. Indultos por año (dic1995-ene2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la Fundación CIVIO. Nota: Los años 1995 y 2013 sólo incluyen los meses de diciembre y enero respectivamente.

En el Gráfico 2, vemos cómo el Gobierno del PP concedió en el período de estudio un número de indultos significativamente mayor que el PSOE (nótese que en el periodo de estudio, el PP y el PSOE han estado en el Gobierno 3.298 y 2.954 días respectivamente, tomando como referencia la toma de posesión del Presidente). En términos absolutos, sabiendo que la base de datos recoge 10.205 indultos, el PP indultó a 6.538 individuos y el PSOE a 3.667.

Esta diferencia se mantiene en términos relativos. Teniendo en cuenta el número de días que ambos partidos permanecieron en el Gobierno, los indultos diarios concedidos por el PP fueron 1,98, frente a los 1,24 del PSOE.

Gráfico 2. Distribución de indultos por Gobiernos (dic1995-ene2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO. 

• ¿Qué Ministro indulta más?

El Gráfico 3 muestra los indultos diarios aprobados por los respectivos Ministros de Justicia que han ocupado el cargo en el periodo, reflejando mejor la labor llevada a cabo por cada uno de ellos en esta materia, dadas las duraciones diferentes de cada mandato.

La ministra Mariscal de Gante fue la que más indultos diarios concedió, con 2,42, seguida por Ángel Acebes con 2,38. Esta cifra está influida por los motivos anteriormente expuestos (perdón a insumisos y Año Jubilar).

Gráfico 3. Tasa de indultos por ministro y día (dic1995-ene2013)

Fuente: Elaboración propia.

• ¿Existen factores que afectan a la concesión de los indultos?

Como planteamos al principio, si los indultos se conceden por razones de justicia, equidad o utilidad pública, resultará difícil que muestre patrones de comportamiento estadísticamente significativos y, menos aún, que tales patrones (si los hubiera) coincidan con hipótesis de estudio asociadas a la posibilidad de que la ciudadanía no interprete positivamente los indultos.

Para responder a esta pregunta analizamos los indultos concedidos mensualmente a nivel provincial, con diversas variables de control. La ecuación planteada es:

Donde los subíndices son provincia (p), mes (m) y año (t). No solo incluimos los meses hasta las elecciones como explicativa, sino los condenados por provincia, la coincidencia de partidos entre el nivel Central y el Autonómico (por si hubiese algún tipo de “colusión” en la concesión de indultos), y el resto de variables de control. Los resultados, estimados por medio de una regresión binomial negativa (por la estructura de datos de recuento), son:

Tabla 1. Indultos mensuales por provincia. Regresión Binomial Negativa

De lo anterior resaltamos que: i) los indultos son menos frecuentes en periodos cercanos a las elecciones; ii) la relación es positiva con el número de condenados; iii) los indultos disminuyen con el tiempo; iv) todas las legislaturas han concedido menos indultos que la de 1996-2000, excepto la de 2011-2015.

• ¿Qué afecta a la celeridad en la concesión del indulto?

Para responder a esta pregunta calculamos para todos los indultados el número de días que transcurren entre la sentencia firme y la fecha de concesión del indulto. Estimamos la siguiente ecuación mediante mínimos cuadrados ordinarios (MCO):

Y cuyos resultados son los de la Tabla 2:

Tabla 2. Estimaciones sobre los días transcurridos entre sentencia e indulto, por individuo. MCO.

De lo anterior destacamos que: i) los gobiernos del Partido Popular indultan más rápido que los del PSOE; ii) a las mujeres se les indulta más rápido que a los hombres; iii) a los políticos se les ha indultado más rápido; y el iv) resultado y más relevante (y preocupante): que cuanto mayor sea la multa impuesta (y por tanto, más grave el delito), más rápido se concede el indulto.

Con todo lo anterior parece recomendable, desde la modestia de la ignorancia jurídica pero con el sustento que la explotación de los datos concede, que toda reforma que se realice en esta materia vaya hacia un claro objetivo: la transparencia.

Recientemente se han propuesto (y rechazado por el Gobierno) dos medidas que podrían ayudar en esta línea: la de no indultar a condenados por corrupción (véase el resultado de la variable “Político” en la Tabla 2), y la de motivar las razones por las que se concede el indulto. Solo con medidas incluso más ambiciosas que esa se pondrá en funcionamiento el sencillo mecanismo del sentido común.

Basado en: Jiménez, J.L. y Abreu, J. (en prensa), “Pardon does not forgive democracy: econometrical analysis of pardons in Spain”. Hacienda Pública Española/Review of Public Economics.