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Lo que importa es cómo cultives, no lo que cultives

de Alicia Gómez Tello

campo2En esta entrada os invito a reflexionar sobre la Política Agraria Común (PAC), una política comunitaria a la que nunca le han faltado críticas. Pero, ¿siguen estando dichas críticas justificadas? A través de un ejercicio económico cuantitativo os demuestro que la reforma de Fischler de 2003, una de las reformas más drásticas de la PAC, produjo un aumento en la eficiencia de la producción agraria española que ha perdurado a lo largo del tiempo. ¿Cuáles fueron los fundamentos de esta reforma? ¿En qué medida se vieron afectados los incentivos de producción?

La PAC se establece formalmente en 1962 como uno de los pilares de la integración europea con la finalidad de garantizar un nivel suficiente de alimentos e incrementar la renta de los agricultores. Aunque existen importantes razones para la regulación del sector agrario (Staab, 2011), la PAC ha sido cuestionada desde sus inicios por ser una política costosa e ineficiente que beneficia más a los grandes empresarios del sector (BBC, 2013; The Guardian 2003).

Uno de los cambios más importantes de la PAC tuvo lugar durante los años 90, cuando las medidas de apoyo a los precios fueron reemplazadas por pagos directos a los productores con el fin de disminuir las distorsiones que este tipo de medidas producían en el mercado. Sin embargo, los pagos directos condicionados a qué y/o cuánto producir continuaban generando obstáculos para el buen funcionamiento del mercado. Por ello, el objetivo principal de la reforma Fischler de 2003 fue desvincular progresivamente las subvenciones recibidas del nivel de producción. Estas subvenciones, sin embargo, estarían sujetas al cumplimiento de una serie de requerimientos relacionados con la seguridad alimentaria, la higiene y el cuidado del medio ambiente y los animales (cross-compliance standards).

La complejidad de la PAC (definida por Baldwin y Wyplosz (2015) como “a massively complex matrix of policies”) ha dificultado una evaluación objetiva de la misma. Mi estrategia empírica consiste en comparar la producción real con una producción potencial, esta última calculada a partir de un ejercicio de optimización (Costinot y Donaldson, 2012). La clave de mi estrategia es cuantificar la distancia entre la producción real y la potencial, y observar la evolución de dicha distancia a lo largo del tiempo. Cuanto más cerca se encuentre la producción real de la potencial, más eficiente será el sistema de producción.

La obtención de la producción potencial es relativamente sencilla gracias a la naturaleza del sector agrario, que nos permite identificar a través de un modelo agrónomo la productividad potencial (kg/ha) de un cultivo en cualquier parte del mundo. Dicha información es proporcionada por el proyecto GAEZ (Global Agro-ecological Zones), desarrollado por FAO and IIASA con el fin de conocer los recursos agrarios y sus potenciales. A partir de un modelo agrónomo, el proyecto GAEZ utiliza información sobre el clima, el tipo y la inclinación del suelo, así como de las áreas protegidas, y establece una productividad potencial para los principales cultivos a nivel mundial. Una de las características más interesantes del proyecto GAEZ es su nivel de precisión. Por ejemplo, el territorio español se divide en 8.178 celdas, y para cada una se establece el nivel de productividad de los diferentes cultivos. La Figura 1 presenta un ejemplo para el maíz y muestra dónde sería más más productivo la plantación de este cultivo (áreas oscuras).

Figura 1: Producción potencial del maíz (Kg/ha)

AG1

Variable: Total production capacity

Fuente: GAEZ project v3.0 (FAO y IIASA, 2012)

Mi ejercicio empírico considera 50 provincias y 25 cultivos (los más representativos para la agricultura española) durante el período 1979–2012. Para calcular la producción potencial de una provincia en un determinado año, primero se tiene que determinar qué cultivo producir en cada celda (o parcela). Para ello, se compara el ingreso que generaría cada cultivo en cada parcela y se escogen los cultivos que maximicen dicho ingreso. Una vez establecido qué producir en cada parcela, se calcula la producción potencial de la provincia teniendo en cuenta productividades potenciales y las dimensiones de las parcelas.

A través de un ejercicio econométrico se determina la correlación entre la producción potencial y la producción real, y cómo ésta evoluciona a lo largo del tiempo. Un coeficiente igual a uno indicaría un sistema de producción muy eficiente, donde la producción real es igual a la potencial. La Figura 2 muestra la evolución de dicho coeficiente (y su intervalo de confianza) para nuestra muestra.

Los resultados indican una mejora en la eficiencia de la producción agraria en España tras su adhesión a la Comunidad Económica Europea en 1986 (el coeficiente beta aumenta 0,0810 en 1986 a 0,2083 en 1991). Asimismo, se aprecia una mejora significativa en la eficiencia de la producción agraria a partir del año 2001. Dicha mejora podría estar relacionada con una serie de medidas, entre la que destaca la reforma Fischler, que trataron de desvincular los subsidios recibidos de los requisitos de producción. Este cambio podría haber afectado los incentivos para producir, ahora basados en las condiciones del mercado y no en los requerimientos de las subvenciones.

Figure 2: Relación entre la producción real y la potencial

 

AG2

Nota: El coeficiente beta se obtiene tras ejecutar una regresión donde la variable dependiente es la producción real (en logaritmos) y la variable independiente es la producción potencial (en logaritmos). Además se consideran efectos fijos por provincia y cultivo. 

En términos generales, los resultados muestran que los pagos directos condicionados a qué y/o cuánto producir (que tuvieron lugar durante los años 90) han sido más ineficientes en términos de producción que los pagos únicos (lump-sum transfers) introducidos por la reforma Fischer. Por consiguiente, si la Unión Europea quiere continuar con el sistema de subsidios agrarios, estos deberían estar desvinculados del nivel de producción con el fin de reducir las distorsiones del mercado.

El sector más crítico de la PAC piensa que esta política comunitaria es completamente innecesaria actualmente (Staab, 2011). Sin embargo, hay que tener en cuenta que la agricultura es más que un sector económico, ya que es responsable de la explotación de una gran parte de los recursos naturales, como la tierra y el agua, y de la calidad de los alimentos (OCDE, 2012). En mi opinión resulta extremadamente imprescindible el diseño y la implementación de una política agraria eficiente que impulse la productividad, la sostenibilidad y la competitividad del sector. En este sentido, las ayudas directas condicionadas al modo de producción (no a qué producir) deberían seguir siendo el fundamento de esta política comunitaria.

Esta entrada hace referencia al SSRN working paper “Land specialization in Spain: The effects of the Common Agricultural Policy