¿Liberalizar sin regulación? Los riesgos del ferrocarril

Esta es la cuarta y última entrada sobre El futuro de las infraestructuras en España que cierra la serie que iniciamos la semana pasada con las entradas de Ginés de Rus, Joan Santaló y Xavier Fageda y Ofelia Betancor y M. Pilar Socorro. Esta entrada debía haber salido el sábado pasado pero varios acontecimientos recientes en el sector han obligado a los autores a hacer un esfuerzo para actualizar su texto.

por Javier Asensio y Anna Matas.

La cuota de mercado del ferrocarril en el transporte interior de pasajeros en España ha pasado del 4,8% en 2007 al 5,5% en 2011. Una gran parte de este incremento se debe a los servicios de alta velocidad: sin ellos se produce una caída del 4,3% al 3,7%. Parecería, por lo tanto, que la única forma de lograr la recuperación del tren fuera acometer las ingentes inversiones que supone el desarrollo del AVE. Sin embargo, la evidencia de otros países muestra que resulta posible hacerlo sin actuaciones de ese calado: entre 2004 y 2010 la cuota del tren en el transporte de pasajeros en Alemania ha pasado del 7,5% al 8%, en Suecia del 7,5% al 9,4% y en el Reino Unido del 5,7% al 7,5%. Estos tres países tienen en común que han sido pioneros en la introducción de competencia en el mercado ferroviario. Lo han hecho con modelos no coincidentes y resultados no siempre exitosos (véase esta reciente comparación), pero muestran que resulta factible introducir competencia en el ferrocarril.

El gobierno español parecía haber entendido este mensaje cuando el verano pasado anunció la apertura a la competencia del tráfico interior de pasajeros por ferrocarril a partir del próximo 31 de Julio. Las mercancías y el transporte internacional de pasajeros ya lo están desde 2003 y 2010, respectivamente, aunque en ninguno de los dos casos los resultados han sido, hasta el momento, alentadores. Hay que destacar que con el anuncio de este calendario España se adelantaba incluso al horizonte previsto por la Comisión Europea en su reciente propuesta de 4º paquete ferroviario, en el que se fija la fecha de 2019 para culminar la liberalización. No obstante, escondido dentro de un Real Decreto publicado el pasado 23 de febrero se incluye la exigencia a los nuevos entrantes de disponer de un ‘título habilitante’ que otorgará el propio ministerio. El hecho de que sea el propio Consejo de Ministros quien determine el número de posibles competidores en cada línea condiciona todo el proceso de apertura del sector a la competencia.

La falta de lo que debería ser un amplio debate respecto a la forma en que se va a dar respuesta a las numerosas cuestiones que implica la liberalización de este sector no deja de generar una cierta inquietud. En la información difundida por el gobierno, tanto al anunciar la apertura a la competencia el pasado verano como al ponerle frenos hace dos semanas, destaca la ausencia de referencias al marco regulatorio con el que debería operar el ferrocarril. El énfasis de prácticamente todas las exposiciones de motivos recae sobre el ahorro de recursos y la racionalización. Sin embargo, si algo podemos aprender de la experiencia de los países vecinos (y de la nuestra en otros sectores) es que un proceso de liberalización no es algo sencillo de acometer ni algo en lo que se puedan ahorrar recursos por la vía de suprimir o simplificar las regulaciones.

Uno de los aspectos básicos para el desarrollo de la competencia en mercados de transporte que requieren el uso compartido de una infraestructura es la atribución de funciones al regulador, así como dotarle de las herramientas necesarias para cumplirlas. Para garantizar el acceso al mercado ferroviario en condiciones de igualdad por parte de las empresas el regulador debe supervisar aspectos como el acceso a la infraestructura y los conflictos que surjan entre el administrador de la misma y las empresas operadoras.

Hay que tener en cuenta que en el caso del ferrocarril es muy difícil que se den las condiciones para que se desarrolle la competencia en el mercado. Dados los niveles de demanda de la mayoría de las relaciones y los costes de operación de los servicios, posiblemente sean muy reducidos los casos en los que se produzca competencia directa entre dos o más operadores. Esto, no obstante, no implica que este sector no pueda beneficiarse de los efectos de la introducción de la competencia, dado que resulta posible diseñar mecanismos de competencia por el mercado, mediante la asignación del derecho temporal a operar al servicio a la empresa que ofrezca mejores condiciones. El diseño de estos contratos, su adjudicación competitiva, la supervisión de su cumplimiento y la resolución de los eventuales problemas que surjan son aspectos para lo que también necesitamos un regulador.

Una cuestión adicional que genera inquietud en el nuevo contexto liberalizado es la referida al acceso al material móvil. La disponibilidad de material específico constituye en gran parte un coste hundido para los potenciales entrantes en los mercados ferroviarios. La importancia de este problema, que se acrecienta en el caso español por el particular ancho de vía de la red, puede resolverse con la creación de entidades específicas poseedoras de dicho material que lo pongan a disposición de los potenciales entrantes. En el caso del modelo previsto por el gobierno esta medida toma la forma de una de las sociedades en las que se planea segregarar Renfe, que será propietaria del material rodante arrendándolo a las empresas operadoras. No obstante, tanto si esta empresa se mantiene bajo propiedad pública como si se privatiza es necesario que el marco regulatorio en que opere esté diseñado de manera que no suponga una barrera al desarrollo de la competencia. La experiencia británica muestra como la falta de regulación de este aspecto puede crear un importante problema de poder de mercado en un input esencial. La Comisión Nacional de Competencia en su posición sobre las medidas anunciadas por el gobierno destaca la necesidad de garantizar la independencia de las unidades proveedoras de material rodante. Por otro lado, algunas noticias apuntan a que el gobierno podría darse más tiempo antes de llevar a cabo la segregación. Cabe esperar que el objetivo del retraso sea mejorar el marco regulatorio en el que operen las nuevas entidades

La mera enumeración de las cuestiones a las que debe atender el regulador ya pone de manifiesto que su tarea no será sencilla. Tal como señala Chris Nash, resulta fundamental que posea los recursos y herramientas necesarios para garantizar un acceso no discriminatorio al mercado y hacer frente a la presión que los diferentes agentes implicados puedan ejercer. Para hacernos una idea, el regulador británico cuenta con una plantilla de 280 personas y un presupuesto de 28 millones de libras (datos de 2012). En España, el Comité de Regulación Ferroviaria (integrado dentro del Ministerio de Fomento hasta en la dirección de correo electrónico) está formado por un presidente, cuatro vocales y un secretario, y no cuenta con una fuente de recursos propia ligada a la actividad económica que se genera en el sector. No parece que la reforma en curso que pretende fusionar los organismos reguladores y la CNC en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia vaya a resolver estas cuestiones.

Un ejemplo del funcionamiento de un mercado ferroviario legalmente liberalizado en el que no se ha producido la entrada esperada de competidores debido, al menos en parte, a las deficiencias del marco institucional lo proporciona el transporte de mercancías, donde Renfe mantiene una cuota de mercado superior al 85%. Entre las explicaciones de la escasa competencia figuran, además del reducido tamaño del mercado o el carácter hundido de las inversiones en material móvil que deben acometer los entrantes, la relación entre el marco regulatorio y las inversiones en infraestructuras. Estas son imprescindibles para facilitar la competencia, pues entre otras cosas hacen posible que los trenes de mercancías puedan cumplir con unos horarios razonables cuando su tráfico debe simultanearse con los servicios de pasajeros. Allí donde se han producido inversiones de este tipo se observan resultados que ponen de manifiesto la capacidad del ferrocarril para competir con la carretera: la cuota de mercado del tren en el transporte de contenedores entre el puerto de Valencia y Madrid alcanza el 30%.

Sin embargo, la coordinación de las decisiones del administrador de la infraestructura con los intereses de Renfe puede actuar como barrera significativa a la entrada de nuevos operadores. El debate sobre los efectos de la desintegración vertical en el ferrocarril no está ni mucho menos resuelto, pero no sorprende que allí donde el operador del servicio (Renfe) y el administrador de la red (Adif) forman parte del mismo holding (ambas son empresas del Ministerio de Fomento) los incentivos para realizar mejoras que favorezcan la entrada de competidores sean escasos. La Comisión Europea, en su propuesta de paquete ferroviario, permite que se mantenga una separación vertical incompleta siempre que se refuerce la independencia legal, financiera y operativa del administrador de la infraestructura. Que España no está cumpliendo con garantías el proceso de separación vertical lo pone de manifiesto la reciente condena por parte del Tribunal Europeo de Justicia por no garantizar la independencia de Adif. Está por ver la forma en que la reforma que se planea en España cumple con estas garantías, dado que la realización de los beneficios de la liberalización requiere que se elimine cualquier ventaja a favor del operador incumbente.

 

Hay 5 comentarios
  • No se entiende bien la obsesión por el "mercator gloriosus".
    Sin entrar en discusiones teóricas, basta comparar los precios del transporte en el "liberalizado" mercado británico con los del resto de Europa-incluyendo los magnificos ferrocarriles suizos-para verlo.

    Saludos.

    • Perdona, supongo que estás controlando por las subvenciones públicas que la empresa estatal recibe en los países donde NO hay liberalización no? Por subvenciones públicas me refiero a "rebajas", con cargo al contribuyente, como las realizadas en España

      Si en donde hay liberalización no hay subvención y en donde no hay liberalización hay subvención, y después comparamos como si no la hubiera, la comparación no sirve de mucho.

  • Aún a riesgo de separarme del tema de la entrada, ¿podemos confiar en la liberalización que propone/planea/piensa el gobierno respecto al transporte de viajeros en ferrocarril cuando en uno más fácil (el de transporte por carretera) no ha hecho absolutamente nada de nada ni piensa hacerlo?
    Si el gobierno (éste y el anterior y el anterior al anterior) no han permitido que alguien pueda comprar o alquilar un autobús, pagar el seguro y tranportar personas entre, pongamos, Valencia y Madrid a la hora que quiera y al precio que quiera para plegarse a los intereses de las empresas establecidas ¡qué no hará cuando la empresa establecida le supone dinero del presupuesto!

  • Agradezcamos a los autores de este post que nos avisen de la que se nos viene encima.

    Aunque los autores hablan con la prudencia propia del académico, quien lea atentamente lo que dicen y lo que enlazan se dará cuenta de lo que ha significado la "liberalización" del FC en otros países, e intuirá lo que va a significar para nuestro castizo capitalismo.

    Este artículo, por ejemplo, pone los pelos de punta:
    Shaoul J. The Cost of Operating Britain's Privatized Railways.

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