La regulación del autoconsumo en España: ¿un “impuesto al Sol”?

admin 11 comentarios

De Julián Barquín

Esta entrada ha surgido como una respuesta al diálogo que tuvo lugar entre nuestros lectores a raíz de la entrada sobre el "Precio de las Renovables" de Jesús Fernández-Villaverde de la pasada semana.

El pasado 9 de octubre se publicó el Real Decreto RD 900/2015 que regula el autoconsumo en España. Los autoconsumidores son consumidores eléctricos que, estando conectados a la red eléctrica, poseen equipos de generación para consumo propio. Aunque en principio podría tratarse de instalaciones de gran tamaño, el debate público se ha centrado en los consumidores domésticos o pequeñas empresas, que serán también el foco de atención de esta entrada. Los equipos de generación más relevantes para el autoconsumo son generadores fotovoltaicos de pequeño tamaño, aunque otras posibilidades como la pequeña eólica, generadores de gas natural o incluso baterías están también afectadas por la misma regulación.

El RD 900/2015 establece que en estos casos debe medirse la energía generada por los paneles fotovoltaicos, con objeto de establecer un cargo, que ha recibido el nombre de “impuesto al Sol”. En esta entrada argumento que este cargo es realmente un impuesto o tasa al consumo eléctrico. En mi opinión, la historia de esta regulación, que desarrollaré abajo, puede resumirse de la siguiente manera:

  • El precio final de la electricidad en España incluye una gran cantidad de impuestos, tasas y cargos, que son cuasi-impuestos que recaudan fondos para pagar costes de políticas ajenas al suministro de electricidad. Esto supone más de la mitad de la factura en el caso doméstico.
  • Como consecuencia, el autoconsumo se vuelve atractivo como una forma de evitar el pago de parte de estas cargas, al margen de su eficiencia o ineficiencia económica desde el punto de vista social.
  • El gobierno establece la regulación con el objetivo de garantizar su cobro, independientemente de si el consumidor tiene instalaciones de autoconsumo o no.
  • Como consecuencia, aparece la necesidad de instalar contadores en el interior de las viviendas o locales de los clientes con autoconsumo.
  • La estructura final, desde el punto de vista del cliente, es muy similar a un impuesto a la producción propia. Los requerimientos de medida generan a menudo una fuerte oposición así como probablemente dificultades para hacer que se cumplan.

Comencemos pues desde el principio: la factura eléctrica. Esta tiene una estructura binomial: una parte es por la energía consumida (€/kWh) y otra por la potencia contratada (€/kW). La factura recoge básicamente tres conceptos:

  1. El precio de la energía y otros costes de entidad mucho menor ligados a la generación. Esta parte es esencialmente un precio por energía consumida.
  2. Los peajes de acceso que pagan los costes regulados de las redes de transporte y distribución. Se cobra básicamente por potencia contratada, ya que los costes de la red no dependen de cuanta energía transporta sino de su capacidad.
  3. Los cargos, que pagan una serie de costes de política energética. Principalmente son subvenciones a renovables y cogeneración, anualidades del déficit de tarifa y ayudas al consumo extrapeninsular. Resultan ser principalmente por la energía consumida.

En la figura se indica el desglose de la factura anual para un consumidor doméstico típico. Sobre esta factura hay que añadir dos impuestos ad valorem: el IVA (21%) y el impuesto especial de la electricidad (6%).

Figura 1: desglose de la factura en i) generación, básicamente energía (hueco), ii) acceso, básicamente redes (azul oscuro) y iii) cargos (rojo)

JB1

Producir la propia energía presenta, a priori, una serie de ventajas:

  • Por una parte se ahorra en la adquisición de energía en el mercado eléctrico. Este ahorro corresponde al ahorro de costes de generación.
  • Puede ahorrarse también parte de los costes de acceso. Para un consumidor doméstico, este ahorro sería previsiblemente en el término de energía, relativamente pequeño, ya que no cambiará la potencia contratada. La razón es que su demanda durante las horas de punta no se modificará, ya que su consumo máximo se da a última hora de la tarde o primera de la noche, cuando no hay producción fotovoltaica. Por tanto no cambia el dimensionado de la red ni su coste, que es lo que pretende reflejar el término de potencia.
  • El mayor problema, e incentivo indebido, se da en el ahorro en la parte de cargos asociada al término de energía, que es la mayor parte de los mismos. De hecho, no está ni siquiera clara la razón de imputarlos a la energía en vez de a la potencia o a algún otro parámetro o, ya puestos, la razón de cargar estos costes de política a la electricidad en vez de a la fiscalidad general. En cualquier caso estos cuasi-impuestos no cobrados no tienen la contrapartida de ningún ahorro en parte alguna.
  • Finalmente, el mismo IVA que se carga a la electricidad se carga a los equipos de autogeneración, con lo que el IVA no debiera generar distorsiones. El impuesto eléctrico solamente se carga a la electricidad, y es causa de distorsión económica.

La solución regulatoria del RD 900/2015 es asegurarse de que los pagos por cargos no se vean afectados por la existencia de autoconsumo. Específicamente, el RD 900/2015 requiere que todos los equipos de generación, incluidas baterías si las hubiera, se sitúen en un circuito diferente del que alimenta el consumo (figura 2).

Figura 2: instalación de autoconsumo regulada en el RD 900/2015

JB2

La idea básica del RD 900/2015 es que los pagos correspondientes a los términos de energía y tarifa de acceso se realicen mediante las medidas y la potencia contratada en el punto de conexión común M1, mientras que los pagos correspondientes a los cargos se realicen según las medidas y la potencia del circuito de consumo M2. De esta manera los cargos no se ven afectados por la existencia o no de generación para autoconsumo.

En la realidad, lo habitual es que no haya contador en M2, ya que para pequeñas instalaciones solamente se requiere la existencia de contadores en M1 y M3. Ello podría justificarse al ser el circuito de generación lo que hace falta añadir, y no desear modificar lo existente. Sin embargo esto implica tener que realizar algunas suposiciones que permitan “estimar” los datos faltantes de M2.

Comencemos por el término de energía. Se supone que la energía M2 es la suma de la energía que viene del sistema medida por M1 más la energía producida por la generación en M3. Es decir, se supone que toda la energía auto-producida es auto-consumida. Por tanto:

JB3

Es decir, el consumidor paga lo que pagaría sin autoproducción más los cargos asociados a la autoproducción: el famoso “impuesto al Sol”. Dicho cargo es de 47 €/MWh, similar al precio de la energía en el mercado mayorista.

En lo referente al término de potencia, y en el caso de que no haya baterías, se supone que la potencia del circuito de consumo M2 es igual al de la conexión a la red M1, ya que se alimenta solamente de la red en situación de punta. Por tanto M1 = M2 y

JB4

Que es lo mismo que sin autoconsumo.

Adicionalmente, y de forma transitoria las instalaciones de menos de 10 kW están exentas de cargos de energía, y existen exenciones parciales o totales para autoconsumidores de mayor potencia en Baleares y Canarias. De todas formas, nadie sabe lo que durará el transitorio. Hay todavía algunas sutilezas adicionales que no cambian gran cosa lo expuesto. La historia con detalle se puede consultar en un artículo reciente[1].

La filosofía del RD 900/2015 requiere que se efectúen medidas que permitan distinguir entre la autogeneración y el consumo, y hace así inevitable la existencia de contadores dentro de viviendas o negocios. Esto puede plantear problemas a los empleados de las compañías para efectuar las lecturas, que no tienen autoridad para entrar en locales privados sin permiso del dueño. Eliminar los cargos de política de la factura eléctrica evitaría estos problemas de raíz.

Hay además una razón quizá más importante para plantearse este tipo de reformas. La existencia de los cargos hace que el precio de la electricidad suba en relación al del gas natural o el fuelóleo. Ello dificulta la electrificación de la demanda energética, que es un requerimiento del proceso de descarbonización que justifica el apoyo a las renovables. Por ello, la solución de largo plazo del autoconsumo y de otros problemas está indisolublemente ligada al de una fiscalidad coherente de todas las fuentes de energía, una “reforma fiscal verde”.

 

 

 

[1] Vanessa Aragonés, Julián Barquín, Juan José Alba. The new Spanish self – consumption regulation. Energy Economics Iberian Conference, Lisbon, 4-5 February, 2016.

Hay 11 comentarios
  • Conciso, claro y concreto. Gracias por ser tan directo.
    Es evidente que existe un problema de "trilerismo impositivo". Y que esto además no ayuda a que actitudes responsables de consumo se premien o como mínimo no se penalicen. Cargar sobre el consumo valores de disponibilidad u otros en lugar de aplicarlo sobre la potencia es sin duda hacer trampa.
    Comparto que es necesario revisar la politica fiscal energética. Sin duda un impuesto adecuado y ajustado al acuerdo social (¿Alquien duda que existe?) sobre cual debe ser la orientación del futuro modelo energetico, requiere este cambio.
    Pero reconociendo tambien que una "fiscalidad verde" será otra forma de ofrecer ventajas a las energías "más verdes" y penalizar las socialmente cosideradas como "menos sostenibles y más sucias".
    Que si se diseña bien, debe siempre favorecer la reducción de consumo y la reducción de la contratación de disponibilidad, por ahorro y/o autoproducción-almacenamiento.
    Y sin hacernos trampa, sepamos que tiene costes de transición. Como combustibles fosiles más caros. Al final es otra forma de "subención" por vía impositiva. Que puede tener la ventaja de que sea el usuario (familia o empresa) quien pueda elegir en un mercado menos opaco.
    Pero siempre complementado con inversión en I+D+i o nos anclaremos en los actuales desarrollos y dejaremos sin cerrar un modelo avanzado pero sin cerrar, pues todavía requiere a nuclear (sucia todavía) y fósiles como soporte.

  • Yo me pregunto si el Regulador (el Ministerio) no ha hecho, por una vez, bien su trabajo de Planificacion energética del país, y a la vista del patente exceso de capacidad instalada, ha creado impuestos para desincentivar el aumento de capacidad. El autoconsumo puede ser provechoso a nivel individual, pero a nivel colectivo pueden representar un desperdicio de recursos económicos...

  • Como yo fui uno de los animadores del debate en el anterior articulo , tengo que decir que estoy muy de acuerdo con este articulo. La solucion del decreto del impuesto al sol , no es muy buena, pero eliminar el cargo sin mas es peor.

    Para eliminar los cargos politicos al recibo de la luz, la opcion mas ecologista seria pasarlos a los combustibles derivados del petroleo y gas, que aprovechando que han bajado seria una solucion bastante indolora.

    Otra opcion, seria pasar el deficit tarifario pendiente de pago directamente a deuda publica, lo que en la practica es solo un apunte contable, y ya esta contabilizado como deuda publica.

    Y por que no pensar tambien en una expropiacion de derecho tarifario, de renovables antiguas , indemnizando la inversion no amortizada con cargo a una emision especial de deuda publica. Una especie de rescate bancario aplicado a las renovables inmaduras que nos sangran con tarifas altisimas en el recibo de la luz. Si, aumentaria un año de golpe el deficit y la deuda, pero a cambio de abaratar el recibo de la luz notablemente, lo que mejoraria los costes industriales y el consumo domestico. Y seria mas justo trasladar a generaciones futuras parte del coste de transicion electrica que ahora con la peor crisis en 80 años no nos podemos permitir.

  • Muy bueno el artículo, explica detalladamente la situación.
    En cuanto a los comentarios de arriba, quizá sean un poco ingenuos. En este país, la legislación aplicable la hacían las propias compañías eléctricas hasta los años 80, y el ministro de turno se limitaba a poner la firma. Así que no es que tengan capturado al regulador, es que tienen derecho de pernada.
    Por eso, la política energética, ecología, contabilidad nacional, etc. las trae al pairo: ellos lo que quieren es que sigamos pagando como siempre, y punto. Y este RD y su presunto autor, Soria, son un magnífico ejemplo de ello.

  • Contrariamente a lo que se dice en el artículo, sí que se puede ahorrar en el término de potencia, en caso de contar con almacenamiento.
    Por supuesto esto requiere que la potencia contratada se muda en el punto de conexión común.

    • Si hubiera una batería en vez de un panel en el circuito de generación, se supondría que la potencia del circuito de consumo M2 es igual a la de la conexión de la red M1 más la potencia de la batería M3. Por tanto

      Termino_potencia = Acceso_potencia*M1 + Cargos_potencia*M2 =
      (Acceso_potencia + Cargos_potencia)*M1 + Cargos_potencia*M3

      Es decir, lo mismo que sin batería más un cargo proporcional a la potencia de la batería.

      El ejemplo es interesante porque muestra que el problema es la misma existencia de los cargos en la factura, y no su imputación como energía o como potencia. Actualmente la parte de los cargos por potencia es pequeña, y por tanto escaso el incentivo indebido a instalar baterías para evitarlos. Si aumentara porque se transfiera al término de potencia cargos que están ahora en el de energía, el incentivo a la instalación de paneles disminuiría pero aumentaría el incentivo a instalar baterías. El precio de las baterías ha disminuido mucho en los últimos años, y se esperan reducciones aún mayores en los venideros. Las cuestiones que esta bienvenida reducción levanta tienen un claro paralelo con las que levantan los paneles fotovoltaicos.

      En último extremo, estos avances tecnológicos implican que los clientes ya no son cautivos, o lo son mucho menos. Hay una posibilidad realista de autoabastacerse. En la medida que ya no son cautivos, hay límites a la cantidad de impuestos, tasas y cargos que se les puede imponer, al menos en ausencia de regulaciones intervencionistas.

  • Estimado Sr. Barquin: su artículo me parece muy estructurado, pero no logro entender algunos de sus argumentos. En particular hay 3 preguntas o temas, que ni comenta y que creo importantes. En primer lugar, cuáles son los efectos sobre el mercado de ésta regulación. En segundo lugar, si contiene aspectos positivos, cómo es que en ningún país de nuestro entorno desarrollan legislación parecida.
    La tercera pregunta es un poco más delicada: según Linkedin, Ud. trabaja en Endesa. ¿Por qué no lo indica en su artículo?

    • Muchas gracias. Contestando a sus preguntas

      1 - Los efectos actuales son reducidos, ya que la capacidad instalada es muy pequeña. En la medida en que crezca, los efectos en el mercado mayorista serán similares a los de una energía similar en renovables "tradicionales": eólica, fotovoltaica industrial, etc. El problema peculiar no está en el mercado, si no más bien en los cargos que evita pagar, que crearían un déficit financiero en el sistema. Este riesgo se puede desarrollar muy rápido. Por ejemplo, la actual fotovoltaica industrial se instaló en su mayor parte en apenas un par de años. Aunque la energía producida es bastante pequeña (comparada, p. ej. con la eólica) el impacto financiero ha sido muy grande (subsidios mayores que a la eólica).

      2 - El problema español depende de la existencia de cargos muy elevados, mayores que la media de nuestro entorno. Mayores por ejemplo, que los cargos equivalentes en Alemania (el impuesto renovable EEG-Umlage y similares), que está en la parte alta de la liga europea. También hay aquí está más soleado, lo que aumenta la energía y los incentivos, los buenos (reducción de costes de generación) y los malos (evitación de cargos). Dicho esto, en Alemania la regulación está siendo elaborada, y en Italia y Portugal existen tasas y cargos especiales al autoconsumo.

      (sigue)

      • (viene)

        En los EE.UU. y otros países el problema es diferente. Apenas hay cargos, pero la tarifa de acceso está casi enteramente basada en pagos volumétricos ($\MWh) lo que crea incentivos perversos al permitir el autoconsumo el evitar pagos de red. La regulación es básicamente estatal, y se puede observar un movimiento generalizado hacia estructuras de peajes con menor parte volumétrica y más parte fija.

        Estos temas se discuten con más detalle en el artículo citado en la entrada.

        3 - Su tercera pregunta no es delicada, al contrario es muy natural. No hacía falta que me buscara en Linkendin, si pulsa mi nombre al comienza de la entrada aparece mi cv, en que casi lo primero que aparece es mi trabajo. De todas formas tiene razón en que seguramente un disclaimer al comienzo de la entrada habría sido muy adecuado. En fin, como más vale tarde que nunca, aquí va: las opiniones de la entrada son exclusivamente del autor y no reflejan necesariamente las de Endesa ni las de Enel.

  • Contestando a sus preguntas

    1 - Los efectos actuales son reducidos, ya que la capacidad instalada es muy pequeña. En la medida en que crezca, los efectos en el mercado mayorista serán similares a los de una energía similar en renovables "tradicionales": eólica, fotovoltaica industrial, etc. El problema peculiar no está en el mercado, si no más bien en los cargos que evita pagar, que crearían un déficit financiero en el sistema. Este riesgo se puede desarrollar muy rápido. Por ejemplo, la actual fotovoltaica industrial se instaló en su mayor parte en apenas un par de años. Aunque la energía producida es bastante pequeña (comparada, p. ej. con la eólica) el impacto financiero ha sido muy grande (subsidios mayores que a la eólica).

    2 - El problema español depende de la existencia de cargos muy elevados, mayores que la media de nuestro entorno. Mayores por ejemplo, que los cargos equivalentes en Alemania (el impuesto renovable EEG-Umlage y similares), que está en la parte alta de la liga europea. También hay aquí está más soleado, lo que aumenta la energía y los incentivos, los buenos (reducción de costes de generación) y los malos (evitación de cargos). Dicho esto, en Alemania la regulación está siendo elaborada, y en Italia y Portugal existen tasas y cargos especiales al autoconsumo.

    (sigue)

    • La entrada destaca, acertadamente, que el objeto del decreto es asegurar que los costes de política energética no se vean minorados por el autoconsumo. También nota que estos cargos [euros/MWh] son del orden del precio de la electricidad en el mercado mayorista (¡!).
      No obstante, me gustaría señalar los siguientes extremos:
      - La figura 1 establece una distribución de costes de acceso y de cargos en los términos de potencia y energía que no está regulada. Desde 2013, el término fijo (los euros por kW) es del orden de 1,5 veces el coste de la redes. Las redes ya están pagadas por el término fijo, haya o no, autoconsumo. El autoconsumidor no dejará de pagar las redes que usa: está “pillado” por el término fijo.
      - La suma de cargos e impuestos no llega a la mitad de la factura, pero sí sobrepasa los dos tercios de la parte que se ingresa por los distribuidores.
      - Los contadores pueden estar donde sea; el distribuidor los precintará y la lectura con telemedida.
      - La baterías permitirán comprar la energía en horas valle y usarla en punta. También reducir el término de potencia, al dar los picos, y, de paso, controlar la reactiva. ... de momento, sin cargos.
      - Por último, los cargos que se establecen normativamente para la energía autoconsumida incluyen (además de déficit e incentivos a renovables [unas subvencionan a otras]): pagos por capacidad (unos generadores pagan a otros), servicios de ajuste, pagos por interrumpibilidad y pagos a operadores.

Los comentarios están cerrados.