La reforma de los Organismos de Regulación (II): mejoras en la gobernanza

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Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz

 En un post anterior nos mostrábamos a favor de una reorganización de los organismos reguladores sectoriales (OORR) y la Comisión Nacional de Competencia (CNC), hacia una mayor integración, pero siempre y cuando esta reforma repercutiera en un funcionamiento más efectivo de los mismos. Además, indicábamos que una mayor integración de agencias podría potenciar los problemas de gobernanza conocidos de cualquier agencia independiente. Este tema está relacionado con el segundo de los objetivos de la reforma de los organismos de regulación anunciada por el Gobierno, “aumentar la profesionalidad, neutralidad e independencia de sus miembros”, que trataremos en esta entrada.

El objetivo es demasiado complejo como para que aspiremos a solucionarlo en este post. Sólo nos limitaremos a hacer propuestas de mejora sobre la legislación actual (ver artículos 8 a 26 de la Ley 2/2010 de Economía sostenible, LES) en dos ámbitos del funcionamiento de estos organismos que consideramos clave: por una parte, la composición de los Consejos y el mecanismo para su nombramiento y, por otra parte, los procedimientos de actuación que se imponen a estas instituciones para limitar su discrecionalidad.

En cuanto al primer aspecto, el objetivo es mejorar la profesionalidad en los Consejos, entendida ésta como un reconocido dominio de la materia sobre la que deben decidir. Si logramos que la profesionalidad sea el principal criterio de nombramiento de los Consejeros avanzaremos también en garantizar su independencia y su neutralidad.

Actualmente, tal y como determina la LES, el Presidente y los Consejeros de los OORR y la CNC son nombrados por el Gobierno “entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional, previa comparecencia del Ministro y de las personas propuestas (…)  ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados”. Esta comparecencia, aunque mejora la transparencia (antes no era necesaria para los Consejeros), no garantiza ni la “profesionalidad” ni la “neutralidad e independencia”. La propuesta de que los nombramientos deban ser refrendados por una mayoría de 3/5 del Parlamento tampoco garantiza un resultado satisfactorio ya que nada cambiaría si un solo partido ostenta la mayoría necesaria o si necesita llegar a acuerdos parlamentarios (con posibles cesiones) para alcanzar esa mayoría.

Para garantizar que los Consejeros y Presidentes sean profesionales, neutrales e independientes, proponemos, en primer lugar, que todos los nombramientos se hagan mediante convocatoria abierta, basada en méritos y estableciendo requisitos mínimos contrastables (años de experiencia en actividades relacionadas, formación académica…). Este procedimiento debería extenderse también al personal directivo de los OORR y la CNC. Con el fin de garantizar la transparencia y objetividad del proceso debe constituirse una Comisión Independiente de Nombramientos siguiendo la experiencia británica, que establezca pautas obligatorias en los procesos de selección y nombre a externos independientes que formen parte del tribunal de selección para cada candidato. Esta comisión sería relativamente pequeña y tendría un coste muy inferior a los beneficios que podría generar.

Respecto a la composición de los Consejos (actualmente un Presidente y 6 Consejeros), haremos una diferenciación entre OORR y CNC.  Para los primeros, que requieren un conocimiento sectorial más profundo, nos parece clave que, al menos, 3 miembros del Consejo sean cargos ejecutivos de máxima responsabilidad del organismo (directores), que serían miembros natos del Consejo, junto con 3 Consejeros no ejecutivos más el Presidente. Con este Consejo mixto (ejecutivo y no ejecutivo), que también sigue el modelo británico, se mejoraría automáticamente la profesionalidad del Consejo y se limitaría aún más la discrecionalidad política en los nombramientos de los Consejeros.

Para el caso de la CNC, que en nuestro modelo es además un órgano de apelación, proponemos adoptar un modelo similar al de la “Autorité de la Concurrence” francesa o de la Competition Commission británica combinando un Consejo permanente que se encarga de la gestión del organismo y de las decisiones de estrategia y un grupo amplio de Consejeros no permanentes (de entre 10 y 15). La CNC nombraría 3 ponentes de entre los Consejeros no permanentes para cada nuevo expediente, que serían los que dirigirían la instrucción y decidirían en ese expediente en concreto. Este pool de expertos garantizaría acceso a conocimientos necesarios y profesionalizaría la actuación del Consejo. En la actualidad persiste un sistema de separación entre la instrucción y la decisión (un vestigio de cuando existían el Tribunal y el Servicio de Defensa de la Competencia) que es totalmente ineficiente, ya que se duplican procedimientos y se desaprovechan recursos sin contribuir de forma clara a una mayor efectividad y transparencia.

El segundo ámbito de mejora institucional está relacionado con los procedimientos que deben exigirse a la actuación de estos organismos. Las buenas prácticas regulatorias son fundamentales para limitar la arbitrariedad y garantizar una regulación eficaz, estable y predecible. Además, contribuyen a corregir las posibles limitaciones a la profesionalidad y a la autonomía de estas instituciones. Por ello, proponemos que la reforma vaya acompañada de un Código de Conducta, que limite la discrecionalidad de los reguladores, haciendo más visibles sus actuaciones y permitiendo exigirles responsabilidades.

Por un lado, debemos mejorar los procedimientos de consulta y las garantías de las partes, en sentido amplio, tanto los referidos a propuestas de cambios de normativa o de criterios de regulación, como los referidos a los contactos formales del regulador con las partes implicadas en una instrucción (por ejemplo, reacciones a pliegos de concreción de hechos y a propuestas de decisión). Sin querer aburrir, hay mucho margen para mejorar el procedimiento en España. Se debe establecer de antemano el calendario de consultas, con el numero que interacciones que hagan falta y con plazos razonables (hay casos flagrantes de “margin squeeze” en los plazos por parte de algunas autoridades que impide a los regulados tomarse la consulta en serio).

Relacionado con esto, deben mejorarse los procedimientos de transparencia en el funcionamiento de estas instituciones. Por poner un ejemplo, la LES ya exige la publicación del calendario de reuniones “con empresas del sector, con la Comisión Nacional de la Competencia y con otros organismos reguladores”. Esto se queda corto. Las agendas de Presidentes y Consejeros deberían ser públicas incluyendo todo tipo de contacto (incluso con el Gobierno) y los temas tratados. También debería publicarse en nuestra opinión las actas de las reuniones del Consejo (de nuevo, esto ya se aplica en el Reino Unido). Todo ello contribuiría a que el proceso de toma de decisiones fuese más transparente y reduciría las sospechas sobre motivaciones espurias.

El Código de Conducta también debe mejorar los mecanismos de rendición de cuentas. Por ello, debe facilitar el papel del Parlamento como vigilante del cumplimiento de objetivos de la institución. La LES ya obliga a incluir un análisis de objetivos perseguidos y alcanzados a través de la Memoria Anual de Actividades y Plan de Actuación.  Proponemos que esto se acompañe de un informe de la Agencia de Evaluación de la Calidad de las Políticas Públicas, evaluando la aplicación de dicho Código de Conducta y proponiendo mejoras al mismo.

En conclusión, los objetivos planteados por el Gobierno para la reforma (racionalización de la estructura regulatoria, profesionalización e independencia) son pertinentes, aunque a ellos debe sumarse la mejora de la práctica regulatoria. Es importante que la reforma se haga de forma progresiva con un plan de transición que asegure al máximo la continuidad y credibilidad de los procesos regulatorios en marcha. Es también fundamental que la reforma no sea, como sugieren algunas noticias, un pretexto para cambiar los Consejos existentes buscando un mayor control y saltándose la protección de la normativa vigente. Este vínculo real, o percibido, entre los cambios en el Gobierno y los cambios en los OORR y la CNC sería deletéreo para la confianza en las instituciones regulatorias en nuestro país.

Hay 10 comentarios
    • Es difícil juzgar la propuesta con los pocos detalles que se ofrecen.

      Es cierto que el sistema de nombramientos no parece bien encaminado para garantizar la profesionalidad y neutralidad del Presidente y los Consejeros. Poco cambia respecto al sistema actual. El respaldo necasario de la mayoría del Congreso no es un filtro en la actualidad.

      Respecto al ahorro de costes, entendemos que la cifra de 4 millones se refiere únicamente al ahorro salarial de reducir el número de consejeros de 52 a 9. En todo caso, la variable relevante es el coste-beneficio y no sólo el coste. Es decir, que el organismo resultante pueda hacer lo mismo o más con un menor coste.

      Actualmente, la CMT tiene un presupuesto de unos 30 millones de euros, la CNE otros 30, la CNC 12 y la Comisión Postal 2 (cifras aproximadas). En total 74 millones de euros. Cuatro millones supondrían poco más del 5%. Hasta llegar al 25% quedarían muchas partidas por ajustar.

      Como referencia, el regulador sectorial alemán (el Bundesnetzagentur) que incluye Telecomunicaciones, Ferrocarriles, Energía y Servicios Postales tiene un presupuesto de 150 millones de euros anuales y la autoridad de competencia (Bundeskartellamt) de unos 20 millones......

      • Está claro que el nuevo sistema de nombramientos no va a generar una mayor independencia y profesionalidad de los consejeros per se, y me atrevo a aventurar que esta no será definitiva reforma de los organismos reguladores. Aún así es cierto que todo lo relativo a la transparencia de la gestión y la rendición de cuentas se decidirá en los pequeños detalles, que podrán mejorar en la consulta con los propios organismos regualdores.
        De los mensajes que se extraen de la poca información hecha pública hoy yo destacaría:
        -Un funcionamiento organico ligeramente similar al propuesto en vuestro primer post, donde las cuestiones relativas a la regulación y competencia de los monopolios naturales se realizarán por los mismos equipos dentro de la institución. Entiendo que las subdirecciones de la CNC especializadas en Teleco y Energía se fusionaran con los antiguos reguladores. Obviamente perdiendo las ventajas de un organismo superior de apelación tal como se discutió.
        -Un cambio del papel de los consejeros hacia meros decisiores con poca capacidad ejecutiva, por la elevada carga de trabajo que tendrán. Creo además que esto podrá generar graves cuellos de botella en las decisiones.
        -Un menor análisis propio de las decisiones del consejo debido a su menor especialización en regulación sectorial, sobre todo, una limitada capacidad de decisión en todo el ámbito técnico.
        -También entiendo que el funcionamiento en los expedientes de competencia tenderán a cambiar con un mayor seguimiento desde el primer momento de los expedientes por parte del Consejo, en lugar de un Informe realizado de forma independiente por el anterior "servicio de defensa de la competencia" y posteriormete un informe definitivo realizado por el consejo.
        -De las palabras de la Vicepresidencia también se extrae un cambio en la definición de las tareas de este nuevo regulador al decir que deben ser más "organos supervisores que reguladores", dando a entender una política de leisse fair más orientada al análsis ex post reduciendo la regulación sectorial al mínimo.
        -Siguen olvidandose del Regulador del Ferrocarril, por lo que tiendo a pensar que no es un descuido sino algo premeditado.

        • Legter,

          Nos faltan detalles para evaluar la bondad de la propuesta. Los "detalles" que mencionas serán determinantes. Estoy de acuerdo con dos aspectos que mencionas:

          1) El sistema de nombramientos propuesto no supone ningún avance en pro de la profesionalidad y neutralidad.

          2) El papel del Consejo tiene que ser necesariamente diferente al de los Consejos actuales debido a su reducido tamaño y al amplio abanico de materias a cubir (no se me ocurren candidatos que puedan entender en profundidad de tantos sectores y asuntos).

          Por cierto, el regulador del ferrocarril está dentro de la remodelación. Es cierto, que no aparecía en la reseña inicial del Consejo de Ministros pero ha sido subsanado.

    • Perdón, no acabo de entender como elegirlos uno a uno evita el reparto. Si al final los elige el Parlamento, qué importa que la elección sea secuencial o estática.

    • Hola Jesús,

      Sí, ilústranos sobre tu propuesta. A mí tampoco me queda claro.

  • Creo que profesionalizar el Consejo de los organismos reguladores, debería ser el camino a seguir.

    Como empleado de uno de ellos, he vivido el tipico turno aleatorio por el cual todos los temas que afectaban a una region le tocaban siempre al consejero de esa región o como todos los temas en los que tenia algun interes personal un consejero, por afectar a alguno de sus amigos, acababa afectando el criterio técnico que se proponian desde las direcciones técnicas.

    Por ello, el establecer como consejeros natos a los directores técnicos del organismo es una via muy inteligente de diluir el intento de control por parte de los partidos políticos, eso si, siempre y cuando esos directores surjan desde el seno técnico del propio organismo con personas con una dilatada carrera y sin clientelismos fuera del mismo, porque sino se acabaría decidiendo a nivel politico los puestos técnicos. Además a todos se nos ocurren nombres de directivos, que actualmente estan trabajando para las empresas que con anterioridad regularon desde esos organismos reguladores.

    Sin embargo, la solucion de los miembros natos del consejo, podría no ser la solución, para ello solo hay que ver lo que ocurre en el Tribunal de Cuentas y que es causa en parte de su lentitud, que es la entrada de personal de libre designacion y de confianza para los cargos tecnicos, sin criterios de seleccion profesionales.

    Además existen otros problemas derivados del marco juridico actual que hacen que se reduzca la independencia de los organismos reguladores para ejercer sus competencias y es la presencia generalizada de funcionarios en excendencia o comision de servicio. Sirva como ejemplo de la misma, la repetida ocupacion de la plaza de Secretario del Consejo o de Director de Servicio Juridico de todas las Comisiones y Organismos Reguladores, por parte del Cuerpo de Abogados del Estado. En algunos organismos llegan a figurar en el escalafón del propio cuerpo y es impensable la ocupacion de esas plazas sin la etiqueta necesaria para ello.

  • David,

    Nosotros proponíamos que tanto Consejeros como personal directivo fueran elegidos por sus méritos de forma objetiva y transparente, en convocatoria abierta. Al fin y al cabo, no estamos ante organismos políticos sino técnicos.

    No veo ningún problema para que a esos puestos se presenten funcionarios, políticos, personal interno o externo siempre que cumplan los requisitos exigidos y que éstos sean objetivos y contrastables. Tampoco me parece mal que exista trasiego entre sector público y privado. Creo que es enriquecedor para ambas partes (y no hablo en términos monetarios).

    También es fundamental articular mecanismos de rendición de cuentas para evitar conductas oportunistas (que pueden surgir incluso entre buenos profesionales).

  • Como bien dice el artículo: "El objetivo es demasiado complejo como para que aspiremos a solucionarlo en este post".
    Y para aportar alguna perspectiva acerca su complejidad quiero añadir el ángulo que Emmanuel Todd saca a relucir en su librito del 2008 "Aprés la démocratie": Una combinación de análisis semántico y de gran angular sobre el tablero.
    Es posible discrepar de Todd, incluso bastante, pero es muy interesante leer despacio lo que dice porque va anunciando con años de antelación cosas que luego nos suceden.
    En las últimas páginas (282 de la edición "poche" de Gallimard) viene lo que a continuación traduzco lealmente pero resumiendo algo.

    Cita:
    "Debemos preguntarnos --habida cuenta del tamaño de China y de su papel cada vez más crucial en la determinación de los niveles de renta de americanos y europeos-- si el Partido comunista chino no nos está señalando también el objetivo político que debemos asignarnos: la dictadura, que nosotros solemos llamar "gobernanza".
    En Francia y en otras partes del mundo desarrollado la oposición entre la población y la clase dirigente se está haciendo muy evidente.... cada vez les resulta más difícil neutralizar el sufragio universal recurriendo al “espectáculo”. En Europa se ven con regularidad y creciente frecuencia casos sangrantes del tropismo antidemocrático de los dirigentes políticos, económicos y mediáticos....hasta llegar a comentarios exasperados acerca del "mal uso" que la ciudadanía hace del voto".
    Fin de cita.

    La palabra "gobernanza" --que se ha ido poniendo de moda a medida que los liderazgos son más corruptos, menos democráticos (más concentración de poder en menos manos) y con menos valores-- tiene connotaciones muy negativas porque en el fondo refleja, como apunta Todd, una forma de estado superada por los tiempos y que, consciente de ello, se muestra glotona y ansiosa por controlarlo todo.
    Este es también el contexto del tiempo que vivimos.
    Buenos días.

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