de Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz
Tras las reformas laboral y financiera, la tercera gran reforma de los mercados comprometida por el Presidente del Gobierno para el primer trimestre de este año es la de los organismos reguladores y de competencia.
Se trata de una reforma que ha quedado un tanto eclipsada por las dos anteriores pero que, bien ejecutada, puede suponer una mejora substancial en el funcionamiento de la economía en general y de sectores claves de la misma en particular. Sin embargo, embarcarnos en esta aventura tendrá sin duda un coste en términos de (in)estabilidad institucional sólo justificable si realmente se aprovecha todo su potencial.
El pasado 20 de enero el Consejo de Ministros creó un grupo de trabajo interministerial con dos objetivos, por un lado, “clarificar competencias, reducir el número de organismos, simplificar su estructura y funcionamiento” y, por otro, “aumentar la profesionalidad, neutralidad e independencia de sus miembros”. En esta entrada, haremos algunas observaciones sobre el primer objetivo y en una segunda parte nos ocuparemos del segundo y de otros objetivos cruciales que echamos en falta.
El grupo de trabajo deberá partir de una estructura institucional formada por “animales de muy distinto pelaje”. Por un lado, incluye un supervisor intersectorial, la Comisión Nacional de la Competencia (CNC), que aplica en exclusividad la normativa de la competencia en todos los sectores, incluidos los regulados. Y por otro lado, un conjunto de organismos reguladores sectoriales (OORR), que deben aplicar la normativa regulatoria específica de sus sectores, con una importante diversidad competencial. Entre estos, algunos están ya asentados, como la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), y la Comisión Nacional de Energía (CNE), mientras que otros carecen de experiencia relevante, como los reguladores postal y aeroportuario y los no creados (pero previstos en la legislación) de juego y medios audiovisuales. El mandato del grupo de trabajo excluye los supervisores financieros, Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), lo que parece una omisión intencionada, y también el de transporte ferroviario que, queremos entender, es no intencionada.
La literatura (véase, por ejemplo, este informe de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones) sugiere que no existe un modelo institucional óptimo. Sin embargo, sí identifica que las ventajas de la integración son mayores cuanto mayores sean (i) el potencial de captura regulatoria, (ii) el potencial de ahorro de costes y (iii) la conveniencia de que los mercados afectados compartan criterios y metodologías regulatorias homogéneos.
Mientras que el grado relativo de captura potencial es difícil de evaluar, el ahorro de costes es una cuestión empírica y estimable con cierto grado de confianza. La experiencia sugiere que para mercados relacionados el ahorro puede ser considerable. En el Reino Unido la creación de OFCOM, integrando telecomunicaciones, audiovisual y espectro supuso un ahorro cercano al 12% de los costes operativos. Sin embargo, la evidencia de los reguladores estatales americanos, que integran mercados no relacionados (típicamente energía, telco y agua) sugiere que en este caso los ahorros son más limitados (y se concentran fundamentalmente en los servicios de soporte: administrativos, legales,...).
En lo que respecta al tercer factor, la relevancia de aplicar criterios homogéneos en las decisiones regulatorias, éste se manifiesta en dos dimensiones. En primer lugar, la homogeneidad de criterios regulatorios es más importante cuanto más relacionados estén los mercados. Por ejemplo, una diferencia de criterio entre la regulación del mercado de telecomunicaciones y la del mercado audiovisual causaría mayores distorsiones que entre el primero y el del gas. Esta es la principal razón para crear reguladores en mercados convergentes, como OFCOM o la CNE, que regula los mercados de electricidad e hidrocarburos.
En segundo lugar, también se debe limitar la divergencia de criterios en la actuación del regulador sectorial y de la autoridad de la competencia en un mismo mercado. Un caso reciente de esta divergencia es el caso Abertis, donde la CNC multó a esta empresa por una conducta anticompetitiva que la CMT consideraba acorde con la regulación sectorial.
La manera de atajar este problema ha sido diversa en distintos países europeos. Así, por ejemplo, en el Reino Unido los reguladores sectoriales tienen en general también funciones exclusivas de vigilancia de la competencia en su sector, mientras que en Holanda se ha anunciado la creación de una autoridad que agrupa toda la regulación sectorial y de la de competencia. Este último modelo, de máxima integración, llegó a ser propuesto para España por el anterior Presidente de la CNC, Luis Berenguer, en su última comparecencia en el Congreso.
Todo lo anterior nos podría llevar a la conclusión de que el modelo institucional óptimo es un único organismo que agrupe toda la regulación sectorial y la de competencia. El caso alemán, de integración de todos los reguladores sectoriales, aunque no de la competencia, y más aún el caso holandés, citado anteriormente, apuntan a esta dirección.
Sin embargo, un modelo de este tipo tiene importantes inconvenientes. En primer lugar, la tendencia a la homogeneización de criterios y metodologías, que inevitablemente conlleva el regulador integrado, puede perjudicar la efectividad regulatoria en sectores que tienen distinto desarrollo competitivo y condiciones tecnológicas. Segundo, la estructura de gobernanza sería necesariamente compleja. Y por último, los beneficios inciertos de la integración no justificarían la disrupción temporal de la actividad regulatoria que tal operación causaría (pensemos en el caso de la CMT, ¡dónde sólo se trató de una mudanza!).
Dadas las anteriores consideraciones nuestra apuesta es por un modelo de tipo británico, que aprovecharía las sinergias de mercados convergentes y mejoraría la consistencia entre las decisiones de organismos reguladores y de la competencia. Un modelo más integrado, similar al holandés o al alemán, no resultaría a nuestro juicio en mejoras en la calidad regulatoria ni parece suponer un ahorro sustancial de costes.
En concreto, propondríamos pasar del modelo actual, con cinco OORR, y dos más previstos, más la CNC todos en un mismo plano jerárquico, a un modelo con tres OORR con mayores competencias y cuyas decisiones estarían, de algún modo tuteladas, por la CNC. Estos OORR serían:
- Energía, partiendo de la actual CNE, que además tendría la función, actualmente competencia del gobierno, de fijación de peajes y tarifas (si la hubiera tenido desde su creación seguramente hoy no tendríamos un problema de déficit tarifario);
- Comunicaciones, partiendo de la actual CMT y añadiendo las competencias de audiovisual, gestión de espectro, internet, postal (que comparte una estructura de red similar a las telecomunicaciones, con características de monopolio natural en “la última milla”) y juego. En lo que respecta a este último, nos quedan dudas sobre si dejarlo como un cuarto regulador sectorial, pero por su reducido tamaño parece aconsejable integrarlo y la creciente importancia de las TIC en los nuevos modelos de negocio de juego sugiere que existen sinergias con la CMT (por ejemplo, en el Reino Unido, aunque el regulador de juego es independiente, dos de sus consejeros ocupan también posiciones de responsabilidad en OFCOM).
- Transporte, que integraría la regulación tarifaria de las infraestructuras, como mínimo ferroviaria y aeroportuaria; y la regulación económica de las concesiones estatales y de las obligaciones de servicio público de todos los modos de transporte (que ahora son función del gobierno, sin un marco suficientemente transparente y, en algunos casos, como operador y regulador simultáneamente).
Siguiendo el modelo británico, estos tres OORR tendrían también funciones exclusivas en la aplicación de la normativa de la competencia, salvo operaciones de concentración, en sus sectores. Al mismo tiempo la CNC sería organismo de apelación de las decisiones de los OORR en materia de regulación económica y de la competencia. Este esquema llevaría a criterios homogéneos entre OORR y CNC, al establecerse un orden jerárquico que ahora no existe. Además, se mejoran las garantías del sistema al crearse un órgano de apelación especializado en materia de regulación y competencia, previa a la vía contencioso-administrativa. Y, por último, el recurso a la CNC limita la posibilidad de captura de los OORR.