La reforma de los Organismos de Regulación (I): Los límites a la integración

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de Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz

Tras las reformas laboral y financiera, la tercera gran reforma de los mercados comprometida por el Presidente del Gobierno para el primer trimestre de este año es la de los organismos reguladores y de competencia.

Se trata de una reforma que ha quedado un tanto eclipsada por las dos anteriores pero que, bien ejecutada, puede suponer una mejora substancial en el funcionamiento de la economía en general y de sectores claves de la misma en particular. Sin embargo, embarcarnos en esta aventura tendrá sin duda un coste en términos de (in)estabilidad institucional sólo justificable si realmente se aprovecha todo su potencial.

El pasado 20 de enero el Consejo de Ministros creó un grupo de trabajo interministerial con dos objetivos, por un lado, “clarificar competencias, reducir el número de organismos, simplificar su estructura y funcionamiento” y, por otro, “aumentar la profesionalidad, neutralidad e independencia de sus miembros”. En esta entrada, haremos algunas observaciones sobre el primer objetivo y en una segunda parte nos ocuparemos del segundo y de otros objetivos cruciales que echamos en falta.

El grupo de trabajo deberá partir de una estructura institucional formada por  “animales de muy distinto pelaje”. Por un lado, incluye un supervisor intersectorial, la Comisión Nacional de la Competencia (CNC), que aplica en exclusividad la normativa de la competencia en todos los sectores, incluidos los regulados. Y por otro lado, un conjunto de organismos reguladores sectoriales (OORR), que deben aplicar la normativa regulatoria específica de sus sectores, con una importante diversidad competencial. Entre estos, algunos están ya asentados, como la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), y la Comisión Nacional de Energía (CNE), mientras que otros carecen de experiencia relevante, como los reguladores postal y aeroportuario y los no creados (pero previstos en la legislación) de juego y medios audiovisuales. El mandato del grupo de trabajo excluye los supervisores financieros, Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), lo que parece una omisión intencionada, y también el de transporte ferroviario que, queremos entender, es no intencionada.

La literatura (véase, por ejemplo, este informe de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones) sugiere que no existe un modelo institucional óptimo. Sin embargo, sí identifica que las ventajas de la integración son mayores cuanto mayores sean (i) el potencial de captura regulatoria, (ii) el potencial de ahorro de costes y (iii) la conveniencia de que los mercados afectados compartan criterios y metodologías regulatorias homogéneos.

Mientras que el grado relativo de captura potencial es difícil de evaluar, el ahorro de costes es una cuestión empírica y estimable con cierto grado de confianza. La experiencia sugiere que para mercados relacionados el ahorro puede ser considerable. En el Reino Unido la creación de OFCOM, integrando telecomunicaciones, audiovisual y espectro supuso un ahorro cercano al 12% de los costes operativos. Sin embargo, la evidencia de los reguladores estatales americanos, que integran mercados no relacionados (típicamente energía, telco y agua) sugiere que en este caso los ahorros son más limitados (y se concentran fundamentalmente en los servicios de soporte: administrativos, legales,...).

En lo que respecta al tercer factor, la relevancia de aplicar criterios homogéneos en las decisiones regulatorias, éste se manifiesta en dos dimensiones. En primer lugar, la homogeneidad de criterios regulatorios es más importante cuanto más relacionados estén los mercados. Por ejemplo, una diferencia de criterio entre la regulación del mercado de telecomunicaciones y la del mercado audiovisual causaría mayores distorsiones que entre el primero y el del gas. Esta es la principal razón para crear reguladores en mercados convergentes, como OFCOM o la CNE, que regula los mercados de electricidad e hidrocarburos.

En segundo lugar, también se debe limitar la divergencia de criterios en la actuación del regulador sectorial y de la autoridad de la competencia en un mismo mercado. Un caso reciente de esta divergencia es el caso Abertis, donde la CNC multó a esta empresa por una conducta anticompetitiva que la CMT consideraba acorde con la regulación sectorial.

La manera de atajar este problema ha sido diversa en distintos países europeos. Así, por ejemplo, en el Reino Unido los reguladores sectoriales tienen en general también funciones exclusivas de vigilancia de la competencia en su sector, mientras que en Holanda se ha anunciado la creación de una autoridad que agrupa toda la regulación sectorial y de la de competencia. Este último modelo, de máxima integración, llegó a ser propuesto para España por el anterior Presidente de la CNC, Luis Berenguer, en su última comparecencia en el Congreso.

Todo lo anterior nos podría llevar a la conclusión de que el modelo institucional óptimo es un único organismo que agrupe toda la regulación sectorial y la de competencia. El caso alemán, de integración de todos los reguladores sectoriales, aunque no de la competencia, y más aún el caso holandés, citado anteriormente, apuntan a esta dirección.

Sin embargo, un modelo de este tipo tiene importantes inconvenientes. En primer lugar, la tendencia a la homogeneización de criterios y metodologías, que inevitablemente conlleva el regulador integrado, puede perjudicar la efectividad regulatoria en sectores que tienen distinto desarrollo competitivo y condiciones tecnológicas. Segundo, la estructura de gobernanza sería necesariamente compleja. Y por último, los beneficios inciertos de la integración no justificarían la disrupción temporal de la actividad regulatoria que tal operación causaría (pensemos en el caso de la CMT, ¡dónde sólo se trató de una mudanza!).

Dadas las anteriores consideraciones nuestra apuesta es por un modelo de tipo británico, que aprovecharía las sinergias de mercados convergentes y mejoraría la consistencia entre las decisiones de organismos reguladores y de la competencia. Un modelo más integrado, similar al holandés o al alemán, no resultaría a nuestro juicio en mejoras en la calidad regulatoria ni parece suponer un ahorro sustancial de costes.

En concreto, propondríamos pasar del modelo actual, con cinco OORR, y dos más previstos, más la CNC todos en un mismo plano jerárquico, a un modelo con tres OORR con mayores competencias y cuyas decisiones estarían, de algún modo tuteladas, por la CNC. Estos OORR serían:

  • Energía, partiendo de la actual CNE, que además tendría la función, actualmente competencia del gobierno, de fijación de peajes y tarifas (si la hubiera tenido desde su creación seguramente hoy no tendríamos un problema de déficit tarifario);
  • Comunicaciones, partiendo de la actual CMT y añadiendo las competencias de audiovisual, gestión de espectro, internet, postal (que comparte una estructura de red similar a las telecomunicaciones, con características de monopolio natural en “la última milla”)  y juego. En lo que respecta a este último, nos quedan dudas sobre si dejarlo como un cuarto regulador sectorial, pero por su reducido tamaño parece aconsejable integrarlo y la creciente importancia de las TIC en los nuevos modelos de negocio de juego sugiere que existen sinergias con la CMT (por ejemplo, en el Reino Unido, aunque el regulador de juego es independiente, dos de sus consejeros ocupan también posiciones de responsabilidad en OFCOM).
  • Transporte, que integraría la regulación tarifaria de las infraestructuras, como mínimo ferroviaria y aeroportuaria; y la regulación económica de las concesiones estatales y de las obligaciones de servicio público de todos los modos de transporte (que ahora son función del gobierno, sin un marco suficientemente transparente y, en algunos casos, como operador y regulador simultáneamente).

Siguiendo el modelo británico, estos tres OORR tendrían también funciones exclusivas en la aplicación de la normativa de la competencia, salvo operaciones de concentración, en sus sectores. Al mismo tiempo la CNC sería organismo de apelación de las decisiones de los OORR en materia de regulación económica y de la competencia. Este esquema llevaría a criterios homogéneos entre OORR y CNC, al establecerse un orden jerárquico que ahora no existe. Además, se mejoran las garantías del sistema al crearse un órgano de apelación especializado en materia de regulación y competencia, previa a la vía contencioso-administrativa. Y, por último, el recurso a la CNC limita la posibilidad de captura de los OORR.

 

Hay 20 comentarios
  • Muy buen post, muchas gracias.

    Me surgen dudas sobre la eficacia de la CNC en términos de supervisión ¿En qué consiste exactamente convertirse en un organismo de apelación? ¿Quién apelaría? Si la relación de jerarquía es pasiva (en la medida en que sólo se activa cuando alguien apela), probablemente no resultará una relación de jerarquía muy eficaz para limitar la captura. Otra cosa sería que la CNC pudiese actuar de modo activo, es decir, de oficio, para controlar a los OORR.

    • Jan, estamos pensando en un mecanismo de apelación no de oficio pero donde sí pudieran apelar competidores, efectivos o potenciales, y consumidores o asociaciones de consumidores. Creo que esto solucionaría tu preocupación.

      • Gracias por vuetro post.

        De todas manera creo que la simple apelación pasiva ante la CNC no anularía su utilidad en caso de captura del regulador ya que la posible captura se produce principalmente por los operadores dominantes y no por todos los operadores que podrían apelar (como de hecho hacen).

        Estoy pensando principalmente en los mercados de transporte y en el sector postal, donde cabe pensar en muchas apelaciones en las que la CNC podría ir modulando los criterios de los sectoriales.

  • La verdad es que coincido plenamente con vuestra opinión. La idea de un gran regualdor convergente me plantea demasiadas dudas y los beneficios de integrar estos organismos tendrían reducciones de costes relativamente reducidos (fundamentalmente de adminsitración, creo que las asesorías jurídicas están bastante especializadas).
    Sólo dos puntos que creo que no tratais:
    1.Hacéis referencia al riesgo de captura del regulador, y coincido que una institución más grande hace más dificil su captura, pero al mismo tiempo la catura del superregualdor sería más perjudicial. Actualmente la CNC actua en cierto modo de contrapeso a las decisiones capturadas de lso organismos reguladores, ya que existe una cierta "revisión" de algunas decisiones. Esta es una ventaja de la "descoordinación" que desaparecería con la reforma propuesta.
    2. La regualción de las energía renovables, no tanto desde el punto de vista técnico (que ya dependen de la CNE) sino desde el punto de vista de la regulación y planificación a largo plazo. Creo que una buena forma sería el establecimiento de la autoridad competente (Medio Ambiente y Energía, si siguiese existiendo una vez que les dejasemos sin competencias...) de los objetivos a alcanzar en términos de reducción de emisiones en la generación eléctrica, gas y carburantes o bien el porcentaje de producción renovable en la generación.
    A partir de ahí, la autoridad regualtoria de la energía debería decidir las tecnologías más validas para la consecución de estos objetivos y las primas mínimas que garantizasen estos objetivos (aunque yo personalmente abogaría por un sistema de subastas).

    • Legter, comparto tu preocupación de que un superregulador que incluyera a todos los OORR y CNC (modelo holandés) podría incrementar el riesgo de captura al eliminar el "control separado" de la CNC. Por otra parte, también es cierto que al estar diversificado la capacidad de captura de una sola empresa también sería menor (pensemos, por ejemplo, en la influencia de Correos sobre el regulador postal frente a su capacidad sobre el superregulador). En todo caso, nuestra propuesta no es de un superregualdor que integre a la CNC y por lo tanto reduza su capacidad de "control ". Al contrario, en nuestra propuesta se refuerza esa capacidad, tanto porque establecemos cierto orden jerárquico como porque ampliamos su ámbito de actuación también a la normativa de regulación sectorial.

  • Una propuesta razonable. Sobre ell tema del juego opino que deberia quedarse con telecos por dos razones 1 que el juego online es un sector en alza q puede acabar dominando los temas regulatorios y 2 dada la concentracion empresarial y la posible entrada de un gigante con el proyecto Eurovegas opino que las posibilidades de captura y/o intento de interferencia politica son muy elevadas. Ambas sugieren la integracion con telecos. La primera por el solapamiento legal con la regulacion de internet y la segunda por intentar reducir las influencias externas sobre el supervisor.

  • Buen artículo.

    Pero me sumo a la cuestión planteada por LEGTER: el modelo actual, aunque mejorable, buscaba un equilibrio de poderes entre los organismos reguladores y la CNC. Desde la perspectiva del administrado, este control entre instituciones ayudaría a evitar abusos.
    Seguramente los pros y contras de los modelos que planteáis a nivel internacional dependen también de las características del país en que se implanten. En el nuestro, preferiría no vérmelas con un organismo regulador o supervisor o de apelación que concentre demasiado poder, sea quien sea.

    • Jos, creo que la propuesta ayuda a evitar abusos en el sentido de decisiones arbitrarias.
      El regulador sectorial tiene que argumentar bien su decisión (no vaya a ser que alguien recurra) y la CNC, frente a una decisión bien argumentada, tendrá un mayor coste reputacional a la hora de revocar esa decisión si no es de manera justificada.
      El equilibrio no garantiza que no haya abusos, puede generar luchas entre instituciones (porque ninguno acepta la mayor autoridad del otro) que en nada benefician la calidad regulatoria y que resulten en decisiones arbitrarias.

  • He conocido a dos ex-vocales de la CNC. Ambos dimitieron por intromisiones del propio gobierno en las decisiones del órgano. Para una de dichas personas, una señora, representa uno de los más desagradables momentos de su vida profesional.

    Estamos viviendo el fruto de la sumisión de unas cuantas "instituciones independientes" en numerosos países que, ya no es sorpresa, también se adjudican los primeros puestos en las listas de "excelencia institucional".
    La historia de los Bancos Centrales ilustra lo antedicho a la perfección. Una de ellas, interesantísima, es: “The central Banks” (1994) Marjorie Deane & Robert Pringle. Tiene un excelente prólogo de Paul Volcker. Penguin.

    Nuestro diseño institucional tiene un grave problema de origen: Imposible independencia que viene agravado por la omnipotencia de los Ejecutivos que cubre absolutamente todas las instituciones sin que en muchos casos, sea posible excluir a aquellas que como el Poder Judicial debieran serle ajenos.

    No quiero con ello cuestionar un muy buen artículo, todo lo contrario, pero quizás es llegado el momento de reevaluar en serio la arquitectura y papel de un modelo de estado que, surgido de la Ilustración, funcionó durante el XIX mientras crecía, se consolidó a sangre y fuego durante el siglo XX y hoy comienza a manifestar su vejez de forma peligrosamente ineficaz y perniciosa.

    Buenas tardes

    • Manu,

      Creo que la estructura propuesta tiende a reforzar la independencia del Gobierno ya que supone OORR mas grandes y al mismo tiempo, al introducir el recurso a la CNC, de alguna manera te obliga a presionar a dos instituciones simultáneamente. Otro elemento para reforzar la indendencia es la politica de nombramientos de los Consejos (de los que hablaremos en la parte II). En todo caso con el diseño institucional solo podemos faciltar que las cosas se hagan bien, si un alguien pone todo su empeño en hacerlas mal....se harán mal.

  • No soy experto (ni siquiera amateur) en este meta-análisis de la organización de las organizaciones que regulan los mercados para favorecer la competencia (dicho así parece un oximorón). Pero en estos tiempos de reformas, la música del artículo me suena bien, aunque no entienda mucho la letra. Por ello, puedo parecer un elefante en cacharrería si os planteo la siguiente pregunta concreta: ¿tiene esto algún efecto sobre el fomento de la competencia en el sector de servicios profesionales? o planteada de forma más directa: ¿se conseguirá en algún momento del futuro (espero que no muy lejano) algún efecto real sobre la fijación de precios y tarifas en el sector "regulado y capturado" por los colegios profesionales?
    Si la respuesta es negativa, creo que nos dejamos buena parte de las ganancias de eficiencia y de las reducciones de costes que podríamos conseguir en este momento. Desde luego, el tema es capital y la urgencia de la acción no puede ser mayor. Gracias por traer el tema (con tanta urgente reforma laboral parece que nos tomamos mucho tiempo para esta otra reforma).

    • Jorge, lo que estamos planteando no cambia nada la regulación y supervisión del sector de servicios profesionales. Los cambios de los que hablamos afectarían fundamentalmente a los sectores regulados por tener algún operador con característica de monopolio. De todas formas, entiendo que las prácticas que mencionas de fijación de precios por parte de los colegios ya son ilegales y punibles por la Ley de Defensa de la Competencia. Además, comportamientos de este tipo y otros obstáculos que solían imponer los colegios están prohibidos desde la transposición de la Directiva de Servicios (ver atículo 5 de la Ley 25/2009). Lo cual no quiere decir que no queden cosas muy importantes por hacer en este sector (aparte de vigilar que cumplen con la normativa), fundamentalmente eliminar la obligatoriedad de colegiación y revisar las “reservas profesionales”.

  • En la entrada anterior he olvidado señalar una pequeña "boutade" que me sugieren mis percepciones personales (en el mercado energético como investigador y en el de las telecomunicaciones como consumidor) y algunos de los excelentes comentarios. En la reorganización del sistema, creo que sería muy útil y sensato partir de la siguiente hipótesis: "Supongamos que los organismos actuales estuviesen totalmente capturados".
    Creo que eso ayudaría bastante bien a orientar correctamente los cambios necesarios.

  • Muy buen post, muchas gracias. Hoy publicamos uno en nuestro blog sobre el mismo tema desde una perspectiva distinta, claro http://hayderecho.com/2012/02/22/la-ordenacion-de-los-organismos-reguladores/ y donde me temo que partimos de la hipótesis de Jorge Bielsa, la de que los organismos reguladores en la actualidad están "cuasi" capturados (no así la CNC) y la de que la china en el zapato es la necesidad de prescindir de determinadas personas procedentes de la etapa anterior, que o dimiten libremente, o solo pueden ser cesadas vía supresión de sus cargos. Y me temo que no es una "boutade". En cualquier caso, una reflexión interesante. Ah, y un matiz, "la mudanza" de la CMT, caso que conozco bien porque tuve que lidiar con ella desde el Ministerio de Industria, no fue una mudanza, sino una reconstrucción en toda regla, dado el elevadísimo número de técnicos que no se quisieron ir a Barcelona o lo hicieron durante un periodo limitado a cambio de cuantiosas indemnizaciones y de conseguir un puesto de trabajo "de vuelta" en otros organismos del sector público. Algún día debería contarse la historia de lo que costó la broma en términos de dinero, de pérdida de know how, de rigor y de seriedad en los procedimientos administrativos, y, por supuesto, de independencia dado que a partir de este momento todos los reguladores tuvieron claro que en caso de necesidad política se podían "deconstruir" . Y conste que la CMT era, y es, un organismo regulador de los serios.

  • Creo que como en EEUU y Reino Unido es necesario un regulador OORR en el sector agua.Hay que poner razón a la irracionalidad de 8.000 ayuntamientos incapaces y sin medios para cumplir sus obligaciones legales en el ciclo integral del agua. hay que poner orden y seguridad jurídica en el sistema tarifario .En medio existe una actitud voluntariosa de las Comunidades Autónomas conveniando con los Ayuntamientos la parte relativa a depuración pero con un esfuerzo administrativo descomunal , de poca eficacia económica y de mucha dispersión de conocimiento.No me extiendo a la tercera pata la planificación y soberanía en la distribución y control del recurso desde la Administración Central. Pensemos además que una adecuada ordenación de este sector daría oportunidades de exportación , existe conocimiento pero excesivamente distribuido, y atraería capital extranjero para inversiones tan necesarias en la actulidad. Esto ya se está produciendo en Reino Unido , el capital chino , australiano... está llegando al sector.

  • Buenas Noches:

    El servicio público del agua se está privatizando a escondidas en numerosos ayuntamientos.
    Hay comunidades que han transferido la gestión --hasta para 50 años-- a compañías cotizadas. No se trata de dar nombres en este momento pero es una de las muestras más claras de connivencia entre el sector público y el privado que resulta en un brutal encarecimiento del servicio al cual se le ha añadido en determinados capítulos el IVA oportunamente legislado.
    De este modo es como se destruye la competitividad en España: Encareciendo sus servicios públicos que, no lo olvidemos, son ya el coste principal del Factor Trabajo.
    A este coste se suma ahora, explícita o implícitamente, el de miembros ilustres de nuestros oligopolios que no son tales por sus méritos innovadores ni por sus descubrimientos tecnológicos sino porque han pasado a formar parte del "Shadow Public Sector".
    No deben tener la conciencia muy tranquila porque cuando así operan lo hacen bajo nombres que parecen ser públicos (i.e. Asturagua y otros por el estilo en cada región y que reconocerán perfectamente los profesores de aquella provincia) y sin embargo, bajo dicho camuflaje, opera una de nuestras grandes compañías privadas.
    El resultado es que lugares donde el agua era gratis porque sobraba (caso de la cornisa cantábrica) el amigo "gobierno local" saca unos reglamentos a veces por oportunas órdenes de la UE que resultan en un agua llena de química y gestionada a precio de escándalo por alguien que cotiza. Un "Win-Win" que realmente es nuestro "Lose"
    Ese coste y otros muchos (por ejemplo, la desparición de un tren económico Madrid-Zaragoza-Barna o Madrid-Sevilla como he vuelto a verificar esta semana) terminan siendo parte del coste de producto o servicio que tratamos de vender competitivamente.

    No busquemos lejos. El enemigo está meciendo la cuna.

    Saludos

  • Adjunto enlaces a actividades de agencias reguladoras en EEUU y Reino Unido
    http://www.waterworld.com/index/display/article-display/9677775288/articles/waterworld/environmental0/2012/01/new-york_ruling.html
    http://www.waterworld.com/index/display/news_display/1561047694.html
    Como podeis leer supervisan tanto temas de tarifa como de índices de calidad del servicio, ejecutado por un órganismo público o privado.La legislación y los requerimientos de los usuarios son cada vez mayores y los ayuntamiento y en algunos aspectos las comunidades autónomas no tienen los recursos fundamentalmente técnicos ni la visión global necesaria para evaluar y optimizar los procesos de inversión.
    En medio insisto, si hay conocimiento debemos exportarlo tal cual se ha hecho en otros sectores regulados telecomunicaciones (Telefónica) , electricidad (Iberdrola), para este objetivo la economía de escala es necesaria y ofrecer un modelo de gobernanza del sector agua más integrado también sería bueno
    No me quiero extender pero en RU existe la National Health Service que controla el funcionamiento de todos los hospitales . Sin entrar en si la sanidad allí es mejor o peor , lo que sí es cierto es que todos los procesos PPP hospitalarios estaban centralizados y permitían trasladar el know-how de unos a otros. Aquí cada comunidad autónoma ha seguido su proceso de inversión , ya fuera totalmente público o en participación público-privada , sin alimentarse positivamente a traves de un organismo supervisor
    Saludos

  • Ignoran ustedes un tema crucial: la transparencia.
    La concentración de poderes debilita la capacidad de debate y por tanto la transparencia sobre la regulación. Si la CNC discrepó en el pasado de las decisiones técnicas de la CMT, eso ya nunca sucederá. Si la CNC, impuso sanciones a las eléctricas y elaboró informes sobre la competencia de carburantes en contra de la CNE, eso ya no sucederá.
    Tratar de argumentar razones técnicas a algo tan profano como es lograr el poder absoluto es buscarle tres pies al gato. La libertad de pensamiento ya no se estila. Esta no es una reforma económica, es un abordaje político sobre las instituciones. Parece que el unico objetivo de la reforma no es más que el control, por muchos lazos de colores que le pongan.

  • 1000,

    En nuestro siguiente post hacemos hincapié sobre este aspecto. Creo que es fundamental para los administrados que la administración pública actúe de forma transparente. Para ello proponemos mejorar los procedimientos de consulta y las garantías de las partes, un procedimiento de nombramiento de Consejeros y Presidentes objetivo y transparente y la articulación de mecanismos de control, evaluación y rendición de cuentas de los reguladores.

    Añadiría que incluso las reformas de este calado deberían hacerse de forma más transparente y haciendo uso de procedimientos de consulta pública para poder recabar y poner al mismo nivel las posiciones de todas las partes involucradas.

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