[Hoy he invitado a escribir un post a Óscar Álvarez colega de mi departamento y especialista en economía del transporte]
La sociedad española se encuentra trabajando en la supresión de rigideces estructurales que permitan apoyar un nuevo patrón de crecimiento de su economía más sostenible. La mayoría de los agentes implicados en esta transformación (fuerzas políticas y sociales, sistema financiero, instituciones internacionales etc.) han apremiado y siguen apremiando a realizar esos cambios. Tanto es así, que el Gobierno ha avanzado en la reforma de nuestras estructuras económicas, tímidamente en unos aspectos y profundamente en otros, mediante la transposición de directivas, la reforma del sistema financiero, del mercado de trabajo, de los servicios, de la energía, cambiando la gestión de las infraestructuras (carreteras, aeropuertos, puertos etc.), llegando a la privatización parcial de las mismas en algunos casos. Pero esos cambios, con ser necesarios y ambiciosos, deberían sobre todo llevarnos a mejorar la eficiencia, aumentar la productividad y por ende a incrementar nuestra competitividad.
En el caso de los puertos, la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante fue determinante para que nuestro sistema portuario fuese reconocido internacionalmente como un éxito. Sin embargo, en el momento actual estamos obligados a ganar en eficiencia y competitividad si queremos seguir jugando un papel relevante en un sector en el que el crecimiento del comercio mundial ofrece claras oportunidades para nuestra economía.
La nueva Ley supone un paso en la buena dirección, pues introduce mejoras dirigidas a ganar en eficiencia, en competitividad, refuerza nuestra posición en el contexto internacional y facilita la autonomía financiera y de gestión. Sin embargo, no todo es tan loable, la nueva ley sigue dejando en el ámbito de decisión política la aprobación de variables básicas que afectan al funcionamiento eficiente de los puertos. De esta forma, y dado que las decisiones políticas no siempre se rigen por razones técnicas y de eficiencia, no hay garantía suficiente de que la nueva ley estimule la rentabilidad, eficiencia y competitividad portuaria exigidas por la propia ley.
La ley mantiene todo el entramado normativo precedente (quizás habría sido más positivo la formulación de una nueva ley) dotando a las Autoridades Portuarias de nuevos instrumentos y normas que, en principio, deben permitir mejoras en la gestión, incluyendo como novedad la gestión medioambiental y la sostenibilidad. También se recoge y unifica toda la normativa sobre el régimen de gestión de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (estiba), incluyendo algunos cambios cuyo efecto y alcance están aún por determinar.
La ley consagra el principio de sostenibilidad económica y medioambiental y regula de forma exhaustiva los precios (tasas) que las Autoridades Portuarias pueden establecer para los servicios que prestan. Se dota a la Autoridad Portuaria de los grados de libertad necesarios para que gestione sus ingresos y le permite establecer descuentos o incrementos en las tasas (coeficientes correctores) siempre que garanticen la suficiencia financiera. Este nuevo mecanismo permite establecer una mejor relación entre costes y tasas, potenciando la eficiencia, pilar básico del aumento de la competitividad (inter e intrapuertos), ya que las tasas portuarias deben reflejar la estructura de costes de cada puerto, dando validez y soporte a dos principios básicos: la suficiencia financiera y la competencia.
Cada Autoridad Portuaria propondrá, en función de su realidad económica y entorno, aquellas tasas y coeficientes correctores que cubran los costes de explotación, gastos financieros, cargas fiscales, depreciación, así como un rendimiento razonable sobre el activo no corriente medio. Por lo tanto, de acuerdo con la ley, se trata de una decisión eminentemente técnico-económica para las autoridades portuarias: los ingresos serán los suficientes y necesarios para financiar su plan de empresa (actividad e inversiones) y estarán orientados a costes para ser eficientes.
Sin embargo, por el lado de los ingresos, decisiones exógenas pueden impedir que las buenas intenciones y objetivos establecidos en la ley se cumplan. Los Planes de Empresa y presupuestos de cada uno de los Puertos –que recogerán las condiciones de oferta, demanda y rentabilidad esperada– serán aprobados por el Organismo Público Puertos del Estado, el cual está llamado a conciliar los legítimos intereses individuales de cada puerto con los generales del Estado, condición que parece lógica siempre que el sistema sea integrado. Se establecen así las bases para desarrollar una competencia efectiva y razonable entre los distintos puertos, y se garantiza que esa misma competencia no conduzca a prácticas abusivas (por ejemplo, el exceso de oferta existente puede llevar a aplicar subvenciones cruzadas entre tráficos) que lleven al sistema a pérdidas insostenibles en el tiempo, lo cual no es incompatible –así lo recoge la ley– con pérdidas específicas en algún puerto debido a situaciones coyunturales imprevistas, bien por motivos económicos o de otra índole.
Siendo la nueva Ley tan “perfecta” por qué tenemos reservas. El problema aparece, tanto en la exposición de motivos de la ley como en el articulado de la misma, al consagrar la intervención política del Parlamento en la aprobación de tasas y coeficientes correctores, arrogándose el papel de árbitro y regulador de unas variables que, por ley, sólo deben obedecer a razones técnico-económicas. De esta forma, una vez aprobados los presupuestos de cada puerto –siguiendo los criterios establecidos en la ley, y teniendo en cuenta la rentabilidad del 2,5% actualmente aplicada– será en la Ley de Presupuestos Generales del Estado donde se aprueben las tasas y los coeficientes correctores que deberán aplicar cada uno de los puertos. Este proceder implica que los Presupuestos de cualquier puerto pueden sufrir alteraciones de distinta cuantía en función de los acuerdos parlamentarios, lo que puede poner en peligro su viabilidad económica.
Es fácil deducir que la actuación soberana y legítima del Parlamento puede vaciar de contenido los pilares fundamentales de esta Ley, que no son otros que los de dotar de viabilidad económica a cada puerto y al sistema, garantizar la rentabilidad de las inversiones y promover la competencia inter e intrapuertos.
Por su importancia, mención aparte merecen los costes que quedan regulados, al menos una parte, en el título que trata del trabajo portuario (estiba) y que, a pesar de constituir una parte substancial de los costes de explotación de los operadores, no ha sido abordado de forma decidida, a diferencia de lo que está ocurriendo en otros sectores. Así, los costes de operación que soportan los operadores portuarios quedan casi en las mismas condiciones que en la actualidad, asumiendo que sólo el tiempo será capaz de corregir tal situación a través del progreso del mecanismo denominado de autoprestación de los servicios de estiba.
Los importantes avances de la ley quedan así condicionados, poniendo en riesgo el éxito y los objetivos que se hace recaer sobre las Autoridades Portuarias: viabilidad, rentabilidad y competencia. Parece inconsistente que la misma regulación que permite a la Autoridad Portuaria una mayor autonomía y viabilidad financiera, impone criterios de rentabilidad para las inversiones y alienta la competencia, determine que sea el legislador quien tenga la última palabra para modificar el flujo de ingresos, aunque la Autoridad Portuaria haya seguido todos los pasos establecidos en la ley. Ello impide, por un lado, el cumplimiento de los planes de empresa y presupuestos aprobados, y por otro, dejan sin resolver el problema de la competencia en los servicios (estiba) y en consecuencia el problema de los costes.
Si las Autoridades Portuarias después de elaborar sus planes de empresa y de sus presupuestos (con precios orientados a costes) han de soportar restricciones por el lado de los ingresos y no pueden actuar por el lado de los costes, el resultado final, al estar las decisiones fuera de su alcance, siempre será ineficiente y mermará la competitividad. De forma que, según sea el juego de las restricciones, se puede dar lugar a la paradoja de que puertos ineficientes tengan resultados positivos y otros eficientes soporten pérdidas. El tiempo dirá cuanta competitividad, estabilidad y eficiencia ganan nuestros puertos en la batalla internacional que ahora libran. Pero, nuestra economía está muy escasa de tiempo, por lo que la nueva ley suscita dudas sobre su capacidad para que nuestros puertos sean rentables y eficientes.