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La banca pública en España: el Instituto de Crédito Oficial.

de Pablo Martín-Aceña, Yolanda Blasco-Martel y Joaquín Cuevas Casaña

En los últimos meses, la compra del Banco Popular por parte del Santander ha colocado un nuevo broche al proceso de concentración bancaria en España. La magnitud que han adquirido las instituciones bancarias y la última crisis han puesto en cuestión la tipología de las mismas y su servicio a la sociedad. En el contexto de la crisis económica algunas voces se han alzado acerca de la necesidad de la banca pública. El negocio bancario es un negocio peculiar: se requiere capacitación para evaluar los riesgos, para comprender el funcionamiento de los mercados y realizar la monitorización de los clientes, y todo ello mejora cuando se escala. En algunas ocasiones suele aludirse a la banca pública como sustituta de la banca privada. Sin embargo, el papel de la banca pública no ha sido competir con la privada sino actuar sobre aquellos ámbitos de la economía donde la privada no tiene interés en llegar, pero que son sectores prioritarios para el crecimiento económico y la cohesión social. Así es –bajo diferentes modelos de negocio- en países del entorno europeo, que como Alemania o Francia tienen bancos públicos de mayor tamaño que el español. Además de su actuación en aras del bien común, la banca pública puede actuar como correctivo frente a las desviaciones que se produzcan en el sector privado. Pero, por otra parte, la banca pública no puede perder dinero y debe mantener el nivel de eficiencia. Estos dos elementos (subsidiariedad y complementariedad respecto de la banca privada y equilibrio financiero) fueron perseguidos y conseguidos por la institución que en España gestiona el crédito público desde hace casi 50 años y ambos la han conformado como actualmente la conocemos.

El Instituto de Crédito Oficial (ICO) es en la actualidad una entidad pública empresarial adscrita al ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Es la institución encargada del crédito público y actúa como Entidad de Crédito Especializada y como Agencia Financiera del Estado. Como entidad de crédito financia las iniciativas inversoras de las pymes y los autónomos, a la vez que también se ocupa de la financiación de grandes proyectos (públicos y privados), asumiendo el riesgo de operaciones de inversión productiva de empresas en España y en el exterior. En la actualidad representa alrededor del 2% del total del crédito. Pero esto no siempre fue así: entre 1970 y 1990 el crédito del ICO representaba entre el 11 y el 15% del total. La banca española sufrió una profunda transformación en las últimas décadas del siglo XX que repercutió en la entidad del crédito oficial. Lo más destacable fue el proceso de concentración bancaria que se vivió en la década de 1990, proceso al que el ICO contribuyó ya que en 1991 se creó la Corporación Bancaria de España (CBE, luego Argentaria) a partir de los bancos que el ICO gestionaba. Sin embargo Argentaria no se convirtió en uno de los principales bancos públicos europeos sino que terminó privatizado y en manos del Banco Bilbao Vizcaya a finales de la década. El objetivo que inspiraba en aquel entonces al gobierno era facilitar la emergencia de bancos españoles que fuesen capaces de competir en Europa, y sin duda lo consiguió.

La historia del ICO que acaba de publicarse, abarca el devenir del Instituto desde su constitución en 1971, a raíz del escándalo Matesa, hasta 2015, cuando el país todavía se encontraba en proceso de recuperación de la Gran Recesión. Los orígenes de la institución se enraízan en una serie de bancos creados en España desde el último tercio del siglo XIX con el Banco de Crédito Hipotecario (1876), al que siguieron el Banco de Crédito Industrial (1920), el Banco de Crédito Local (1925) y el Banco Exterior de España (1929). Posteriormente una serie de instituciones (el Servicio Nacional de Crédito Agrícola, la Caja Central de Crédito Marítimo y Pesquero y el Instituto de Crédito para la Reconstrucción) dieron lugar en 1962 al Banco de Crédito Agrícola, el Crédito Social Pesquero y el Banco de Crédito a la Construcción. La ley de 1962 nacionalizó y ordenó el crédito oficial y creó el Instituto de Crédito a Medio y Largo Plazo, antecedente directo del ICO. En 1971 se reorganizaron estas entidades oficiales de crédito, a partir de la Ley de Organización y Régimen del Crédito Oficial (LORCO), y se creó el ICO. A partir de este momento pueden distinguirse tres etapas claramente diferenciadas: el periodo 1971-1991, en el que el Instituto mantuvo bajo su control las entidades oficiales de crédito; a partir de 1991, cuando dichas entidades pasaron a ser regidas por la CBE (Argentaria) y el ICO perdió la capacidad que los bancos oficiales le proporcionaban de llegar directamente a los demandantes de crédito; y la última que abarca la última crisis que se hizo notar a partir de 2008 en nuestro país.

La primera etapa (1971-1991) se caracterizó porque el ICO debió afrontar una serie de transformaciones en la economía y la sociedad españolas marcadas por el fin del periodo franquista y la entrada de España en la Unión Europea. Durante este periodo el Instituto todavía dependió enormemente de las provisiones del Estado para financiar sus actividades crediticias vinculadas a las Entidades Oficiales de Crédito (los bancos oficiales mencionados), aunque ya se impulsaba la búsqueda de financiación en el mercado, tanto nacional como internacional. Para ello el gobierno autorizó al ICO a emitir títulos de renta fija negociables (los bonos ICO) y a captar ahorro a través de depósitos y otros productos financieros. Si en 1971 la práctica totalidad de los recursos del ICO provenían de las dotaciones del Tesoro, en 1991 sólo recibía por esta vía el 50%. A partir de ese momento el descenso fue vertiginoso y en 1999 la financiación del Tesoro no alcanzaba al 10% del total de los recursos del ICO. Durante estas primeras dos décadas, el ICO actuó, primero, colaborando en la ejecución del III Plan de Desarrollo y después, ayudando a implementar los Pactos de la Moncloa. Por ejemplo, el ICO financió el proceso de reconversión industrial y colaboró en la modernización de la administración pública española a través de sus créditos. Durante estos años la institución adolecía de transparencia y criterios claros en el otorgamiento de créditos, aspectos éstos que se fueron corrigiendo en las décadas posteriores.

La segunda etapa (1991-2007) se inició con un ICO empequeñecido tras la creación de la CBE, luego Argentaria, pero se transformó y se convirtió en un banco público y agencia financiera del gobierno que interiorizó su papel contracíclico y desarrolló instrumentos para que su actuación fuese eficaz. Para captar fondos acudió a la emisión de renta fija que ya había desarrollado en la etapa anterior, y se dirigió también a los mercados internacionales. Para realizar sus operaciones de activo, perdida la capacidad que tenía de distribuir el crédito a partir de los bancos de los que ya no disponía, desarrolló las “líneas de mediación” un mecanismo de colaboración con la banca privada dirigido a financiar los activos productivos de las pequeñas y medianas empresas. De algún modo en este periodo el ICO actuó (siguiendo la recomendación que hiciera Jack Revell) como “sirvienta del gobierno”. Sus actuaciones respondieron a las prioridades de la política económica. Pero en su quehacer introdujo ciertas innovaciones (titulizaciones, actividades de capital riesgo) que luego se extendieron al resto de la banca. Lo más destacado del periodo fue el éxito que obtuvieron las líneas de mediación, especialmente la línea ICO-PYME que se convirtió en baluarte de la institución. También ahondó el proceso de internacionalización y la participación en diferentes empresas, entre las que destaca Axis, una de las primeras sociedades de capital riesgo constituidas en España.

En la tercera etapa, partir del inicio de la crisis económica, el ICO multiplicó sus actuaciones contracíclicas, como lo prueba que su balance se multiplicase por 3 entre 2007 y 2013. La participación del Instituto en el total del crédito aumentó y se utilizaron diferentes mecanismos para contrarrestar los efectos de la crisis, entre los que destacan el Fondo para la Financiación del Pago para Proveedores (FFPP) y el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), aunque no fueron los únicos. Mientras la banca privada restringió el acceso al crédito, el Instituto estimuló su flujo y así, las operaciones de crédito en 2012 supusieron un incremento de más del 30% respecto al año anterior. De algún modo el ICO, a lo largo de su historia, ha aprendido a actuar como un acordeón: encogiéndose cuando la situación económica es boyante y extendiéndose en las situaciones críticas.

Sin duda, la historia de una institución es poca cosa sin las personas que han colaborado a crearla. Desde este punto de vista cabe señalar que el personal del ICO se ha caracterizado por tener una sólida formación y por ser capaces de realizar una gestión eficiente de los recursos[1]. Los presidentes siempre han sido nombramientos políticos, pero han conseguido establecer un equilibrio entre el cambio y la continuidad que ha resultado de mucha utilidad para la institución. El ICO encierra muchas de las claves de nuestra historia reciente. En sus archivos pueden seguirse proyectos empresariales que tuvieron éxito y otros que fracasaron, así como la evolución de algunos hitos que han marcado nuestra historia reciente: las olimpiadas de Barcelona 1992, la extensión de la financiación a empresas exportadoras, el impulso a las energías renovables o las sucesivas intervenciones contra los efectos de desastres naturales o de otro tipo (inundaciones, Prestige, etc). Muchas empresas han encontrado en el crédito oficial apoyo y aliento para crecer. La regulación oficial no siempre ha sido de ayuda para el devenir del Instituto. Normas y directivas a veces poco claras, a veces contradictorias han sido sorteadas con un poco de imaginación y otro de buen hacer. El proceso de aprendizaje no ha estado exento de errores pero del balance de su actuación durante casi 50 años se desprende que el ICO se ha convertido en un banco público que, si no existiera, habría que crearlo. Algo similar a lo expresado por el informe Juncker en su Plan de Inversiones para Europa, donde se señala que en los países en los que no hay bancos nacionales de fomento, como el ICO o el BEI, deberían crearse.

[1] Cabe señalar que en 2016 el ICO contaba con 308 empleados que gestionaron un activo de 48.851 millones de euros. Pese a que no es comparable sobre todo por su distinto modelo de negocio, con objeto de tener un punto con el que cotejar, el Banco Santander en ese mismo año tenía una plantilla de 188.492 profesionales en todo el mundo y gestionaba un activo de 461.244 millones de euros.

Martín-Aceña, Pablo, Blasco-Martel, Yolanda, Cuevas Casaña, Joaquín, 2016. El instituto de credito oficial: 1971-2015. Dextra, Madrid.