Financiación Educativa y Ciclo Económico: tenemos un problema

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LGFde Lucas Gortázar - @lucas_gortazar

No sabemos aún si tendremos gobierno en mayo o iremos a nuevas elecciones, pero sí parece que hay un interés social y político por llevar a cabo reformas sustanciales en materia de educación. Se ha hablado de MIR de profesores, de fortalecer la vía de Formación Profesional, de universalizar la etapa de 0-3 o de mejorar el funcionamiento de la educación universitaria. Llevar a cabo estas políticas va a requerir de una dotación presupuestaria importante. Y en ese camino, será inaplazable abordar el debate sobre la financiación de nuestro sistema educativo, el cual ha visto mermada su capacidad de inversión con unos recortes de casi un 15% del presupuesto desde 2009. Queda por entender y evaluar cuáles han sido los efectos de dichos recortes sobre el aprendizaje de los niños a corto y largo plazo. No será tarea fácil llevar a cabo dicho ejercicio de manera rigurosa y convincente.

Tabla 1: Gasto Público en Educación y su relación con el PIB

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Fuente: MECD Datos y Cifras Curso escolar 2015/2016.

Al margen del momento del ciclo económico en que nos encontremos, en esta entrada trataré de argumentar por qué nuestro sistema educativo está infra-financiado de forma estructural y qué elementos pueden estar detrás de esa brecha de financiación. Lo haré partiendo de un principio recogido ampliamente por nuestras últimas leyes educativas (aquí y aquí), evidenciando un consenso con el que resulta difícil estar en desacuerdo: la igualdad de oportunidades. Como reza el artículo 122 de la LOMCE:

Los centros estarán dotados de los recursos educativos, humanos y materiales necesarios para ofrecer una enseñanza de calidad y garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación

Introduzco la discusión comentando el trabajo de varios investigadores del IVIE, que publicaron hace unas semanas un exhaustivo informe sobre las cuentas en educación entre 2000 y 2013. El informe tira literalmente de todos los datos disponibles: datos de presupuestos (MECD, entidades locales), datos de ingresos y gastos de centros de enseñanza privada (EFGEP) y encuestas a familias (Encuestas Presupuestos Familiares y Encuesta de Gasto de los Hogares). En primer lugar, los autores señalan, como ilustra el gráfico 2, que se está produciendo una mayor dependencia del gasto de las familias. En 2012, el gasto anual por familia por alumno en clases lectivas, actividades extraescolares en el centro y bienes y servicios (libros, uniformes) era de 505 euros para niños en centros públicos y 956 para niños en centros concertados. Esta situación ha supuesto un lastre para muchas familias que, como apuntan los autores, puede estar condicionando la igualdad de oportunidades educativas.

Gráfico 2: Gasto Público y Privado en Educación, 2000-2013

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Fuente: Perez, Uriel et al (2016) basado en INE, IGAE, MECD

Hay un problema adicional y es el sobrecoste que tiene la decisión de una familia de llevar a su hijo a un centro concertado. Si el acceso forma parte del paquete de oportunidades, debería necesariamente reducirse la brecha de gasto de familias. Además, la escuela concertada, tema sensible del sistema educativo, comporta un déficit de financiación que merece la pena resaltar. Si damos por bueno el sistema de retribución y condiciones laborales de los docentes de nuestro país (que es relativamente generoso en relación a otros países de la OECD), no debería de haber diferencias entre docentes de escuela pública y escuela concertada, toda vez que pertenecen a la misma red de escuelas que el estado financia. Sin embargo, las diferencias en salarios y horas de trabajo son todavía persistentes, a pesar de que algunas Comunidades Autónomas hayan tomado buena nota recientemente. No equiparar libertad de acceso (que no es lo mismo que libertad de elección) entre públicas y concertadas es un riesgo enorme que puede acarrear una segmentación del sistema educativo que merme la igualdad de oportunidades. Tomarnos en serio la escuela concertada implica equiparar gasto, condiciones de personal y eliminar por completo la capacidad del centro de cobrar por una serie de servicios. Y seguramente sea necesario fortalecer el mandato de la inspección educativa que pueda garantizar el principio de igualdad de oportunidades.

Gráfico 2: Gasto por Alumno en Educación privada y pública por etapa

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Fuente: Perez, Uriel et al (2016) basado en INE, IGAE, MECD

Por otro lado, se ha discutido ya ampliamente, sin ir más lejos en este blog (1,2,3), la importancia de los primeros años como momento clave en la inversión educativa. A nivel estructural, la paradoja en nuestro país, como muestra el Gráfico 2, es que la inversión en edades tempranas (infantil y primaria) por alumno es menor que en educación secundaria y universitaria. La razón es simple: la cualificación de educadores e infantil y maestros era hasta hace poco menor (Diplomaturas) que la de profesores de secundaria (Licenciatura). Una vez que ambas han desaparecido y todos son graduados, el objetivo debería ser plantear la carrera de maestros y especialistas en educación infantil como una opción profesional más valorada y atractiva que permita ir promoviendo poco a poco un aumento de la calidad.

Aunque sabemos que gastar más no significa gastar mejor, sí quiero resaltar que son necesarios recuperar ciertos niveles de inversión mínima para garantizar un mínimo de oportunidades para todos. En promedio, los ratios no son particularmente altos, pero parece que la distribución no es homogénea, con casos recientes bastante alarmantes. Recientemente, un trabajo analizaba la expansión del gasto en EEUU (que financió reducción de ratios, subidas salariales de maestros y aumento de la duración del año escolar) durante los 70 y 80 mediante una base de datos muy desagregada y concluía que el efecto era positivo sobre todo para alumnos de bajo ingreso en cuanto a sus logros educativos en etapas posteriores. Más allá de ratios, también he comentado en otra ocasión la capacidad redistributiva que podría tener reforzar a los alumnos desaventajados con tutorizaciones, horas extras de apoyo, años escolares más largos o centros de apoyo en los meses de verano. La denostada LOGSE planteaba un modelo de atención a la diversidad y la inclusión educativa que no llegó a colmarse del todo por falta de recursos. Pero si este es el modelo que queremos (no sólo quien lo aprobó sino también otros actores de la actual escena política - aquí, aquí y aquí -), habrá que asumir que no es un modelo barato y empezar a pensar en cómo hacemos para financiarlo.

Parece por tanto urgente tomarse en serio el gasto educativo como instrumento que promueva la igualdad de oportunidades y poner en marcha un sistema que adapte necesidades a recursos. Al ser una cuestión estructural, esto debería ocurrir previo paso a recuperar niveles de inversión anteriores de la crisis (incluso para llegar a blindarlos del ciclo económico) o dotar de presupuesto mínimo a las CCAAs –donde hay diferencias notables en financiación que no sólo tienen que ver con diferencias en precios- para acometer las reformas educativas mencionadas al principio de este post. Es decir, por un lado, será necesario tomarse la escuela concertada como parte del sistema y no como ente independiente y abstracto. Ya sea para llevar a cabo una revolución educativa que devuelva la titularidad pública a dichos centros o para mantener una gestión privada de los mismos, nuestras sucesivas leyes educativas dejan muy claro claro que la provisión de dichos servicios debe ser financiada por los poderes públicos. Por otro, habrá que hacer de una vez por todas efectivo el modelo en el que “todos deben aprender a su ritmo” para así dotar de más flexibilidad al sistema y poder combinar equidad y excelencia.

Por último, la economía política del paquete de reformas que se van a discutir en los próximos meses es clave. Transformar y dar un impulso al sistema con medidas ambiciosas sin apenas tocar (o incluso recortando) la inversión es una pésima estrategia que no conseguirá movilizar a la comunidad educativa. Cualquier reforma seria que no tenga en cuenta todo esto está abocada al fracaso. En este sentido, la experiencia del Reino Unido en el periodo 1998-2010, con un paquete ambicioso de reformas a la vez que una notable expansión del gasto (del 4.5 al 6.2% del PIB) podría ser un buen espejo en el que mirarse.

Hay 14 comentarios
  • Hola Lucas,
    hay alguna cosa que no acabo de entender. Dices "No equiparar libertad de acceso entre públicas y concertadas es un riesgo enorme que puede acarrear una segmentación del sistema educativo que merme la igualdad de oportunidades."
    Me gustaría que desarrollaras un poco más este punto ya que este no es un campo del que entienda demasiado. ¿Garantizar sólo el acceso a escuelas públicas (con unas buenas condiciones) merma la igualdad de oportunidades? ¿Quizás aumentando la inversión en las escuelas públicas (y no concertadas) se podría conseguir el mismo resultado?
    Muchas gracias de antemano.

    • Hola Lucia!
      El argumento es independiente de aumentar financiación en escuelas públicas, algo que defiendo de manera indirecta cuando hablo de atención a la diversidad y equilibrar gasto primaria secundaria. Si he entendido bien tu pregunta, si hay brecha de financiación que no permite financiar todos los gastos, entonces necesariamente necesitas cuotas o copagos por parte de familias en centros concertados. Y eso produce barreras de entrada: entonces el mix socioeconómico se resiente y aumenta la segregación social por centro (el caso de Madrid es el más flagrante). Es el mal equilibrio de nuestro sistema educativo. Lo explica muy bien Jesus Rogero hoy mismo:

      http://politikon.es/2016/04/05/el-hechizo-de-la-libertad-de-eleccion-de-centro/

      Saludos!

      • Hola buenas tardes,

        muy buen artículo. Enhorabuena :-).

        Entro en este hilo porque yo tampoco entiendo esto último. Si lo que se quiere garantizar en la educación pública es igualdad de oportunidades y cohesión social, y en la realidad efectivamente se consigue (las diferencias y resultados académicos entre pública y concertada es similar una vez se eliminan los sesgos socio-económicos), ¿cual es el razonamiento que hace concluir que la existencia de la concertada no garantiza esta igualdad de oportunidades?

        • Hola Daniel, gracias.

          Partiendo del principio de igualdad de oportunidades, la existencia de la concertada no es un problema en teoría (cambia la titularidad del centro, nada más), pero si lo es la dificultad de acceso que tienen ciertas familias debido a las existen cuotas y copagos en escuelas concertadas que no pueden permitirse. Si las familias con menos recursos no pueden enviar a sus hijos a escuelas concertadas, necesariamente la composición socioeconómica de los centros concertados se altera con un sesgo hacia arriba. La literatura nos dice que es muy importante con quien van los alumnos a clase y las implicaciones que esto tiene en términos de aprendizaje. Y de cohesión social, claro.

          Saludos,
          Lucas

          • Sin dármelas de experto ni acusar de ingenuidad al autor, creo preciso que nos preguntemos si "solo es un cambio de titularidad" se ajusta a lo que hoy es de facto la escuela concertada en la mayor parte de España: centros confesionales, potestad de selección del alumnado, abuso en las condiciones laborales del profesorado... sin entrar en acusaciones aún poco fundadas de lucro con medios poco éticos o manipulación ideológica. Puede verse la insuficiencia de atribuir a la inspección educativa la responsabilidad de controlar esta situación si la comparamos con los resultados de la infinitamente más dotada inspección tributaria y su control del fraude fiscal. La solución más práctica que se ha encontrado hasta el momento es dar preferencia a la educación pública, teniendo en cuenta que se trata de derechos fundamentales (educación e igualdad de oportunidades).

  • Hola.
    El tema de la enseñanza concertada es un tema complicado. Por un lado se engbloba junto con la pública como "centros sostenidos con fondos públicos" y, como dices visto así debería tratarse igual: iguales condiciones para el profesorado, iguales condiciones para el alumnado. El problema es que esto no se cumple ni en un caso ni en otro: por el lado del alumnado, fijando criterios (más o menos ocultos) de selección (uniforme, cuota "voluntaria", religión, "optativas" obligatorias y de pago........) para descartar a los alumnos más conflictivos. Por el lado del profesorado, con menos sueldo y más horario, pero no sólo eso, sino con un sistema de selección a dedo (opuesto al sistema de selección por oposición del profesorado en la enseñanza pública) y con una financiación que podríamos tildar de bastante irregular: si el profesorado cobra de la administración, lo razonable sería que el dinero se lo pagara directamente la administración a los profesores, y no al centro para que este pague (o no) a los profesores lo que les corresponde.
    Vamos, que la organización actual de la enseñanza concertada es un capítulo más del "capitalismo de amiguetes". No se si la solución es tender hacia una equiparación de condiciones entre un tipo y otro de enseñanza (pero si es así en todos los ámbitos) o la conversión de los centros concertados en centros públicos, pero creo que como está no está nada bien.

    un saludo

  • Interesantísimo y riguroso artículo Lucas. Enhorabuena!
    Comparto plenamente lo que planteas respecto a la necesidad de igualdad de posibilidades de acceso a la enseñanza pública y concertada. Trasladando el ejemplo a la Sanidad, no sería justificable que si una persona decidiese escoger como hospital de referencia un centro público de gestión privada (y en Madrid existen varios ejemplos y es perfectamente factible que esto ocurra), tuviese que pagar una cuota adicional por ello. La empresa privada es subcontratada por la Administración Pública a cambio de un coste previamente pactado entre ambas partes, coste que paga la Administración y no directamente el paciente.
    Ahora bien, discrepo de la idea de que las condiciones laborales o el proceso de selección del personal tengan que ser los mismos en un centro de gestión pública y uno de gestión privada. Si la empresa privada es capaz de proveer los servicios acordados con la Administración con iguales o mejores resultados que ésta, ¿por qué interferir en la libertad del empresario para acordar con sus trabajadores el tipo de contrato y las condiciones laborales que se estimen más convenientes?

  • Artículos sobre el gasto de educación hay muchos y variados, pero todos inciden en la misma idea, el gasto por si solo no explica todo. Y donde escasean los artículos, es precisamente en el tema mas controvertido a mi modo de ver, que es la calidad del profesorado y su evaluación.
    Y en el mundo latino yo no veo respuestas, ni soluciones minímamente coherentes.

    • Profesores de calidad hay pocos, pero muchos más que antes. Profesionales de calidad en España, en general, no nos engañemos, también hay pocos. Las mejores condiciones salariales y laborales que atraen a los titulados superiores a la enseñanza indican dos cosas: que el nivel salarial en España es bajo para los titulados (o inexistente fuera de la función pública; cómo no, eso poco tiene que ver con la política educativa) y que poco importa la preparación, vocación o simple disposición para la enseñanza si de lo que se trata es de ocupar puestos codiciados. El incentivo existe, sin duda, pero una vez incorporados al profesorado, la administración educativa solo puede optar por formar con paciencia y voluntarismo (por parte de todos) al docente que quizá no sea el más indicado. En el caso de la administración privada, la selección depende de muchos más factores y más opacos. En todo caso, es difícil pensar que a golpe de órdenes y decretos que aumenten la presión formativa (pedir más másteres o certificados) o de evaluación (someter a control la función docente sin que sea de resultado selectivo de personal) se consiga más que con la simple y (algo) efectiva aunque lenta mejora de la formación previa a la selección y durante el desempeño. En el caso que se propone, o bien nos quedamos sin profesores o (como siempre) se acabará diluyendo en una marea de papeleo. Sociedades como las germánicas, diferentes a la nuestra, ofrecen una realidad educativa lógicamente muy diferentes.

  • No estoy de acuerdo en que por hacer una oposición los profesores de la pública sean mejores que los de la privada que "sólo" han tenido que presentar un CV y pasar una entrevista. La probabilidad de que sean buenos o malos será la misma y dependerá sobre todo del equipo directivo del centro, sea público o privado. Si no te dejan trabajar, si no hay INCENTIVOS, y no solo pecuniarios, no hay manera de hacer las cosas bien. Pero ni profesores ni estudiantes.
    Se confunde la igualdad de oportunidades con la igualdad de resultados y eso NO es posible, ni tan siquiera saludable. La educación se trata de descubrir el talento de cada cual y hoy parece que se está más preocupado porque los chicos pasen de curso para que no sufran. Y eso justo es lo que está empeorando la educación, fundamentalmente la pública. Está diseñada para amparar al problemático, pero de la peor manera posible, fomentando esa conducta.
    Sobre las oposiciones, el sistema es diabólico, cada dos años, los profesores interinos dejan de destinar su tiempo a atender correctamente sus clases para destinarlo a estudiar una y otra vez la puñetera oposición. Es natural tal y como está diseñado el sistema, pero una vez más, va en contra de los alumnos.
    Sin INCENTIVO para estudiar (porque por mucha pedagogía novedosa, es el niño el que tiene que hacer por estudiar y aprender), el niño no lo hará.

  • Lastima Victor Manuel; que una reflexión como la tuya, se quede sin respuesta por parte de nadie.

  • Lo siento Paz; hasta el momento de enviar el comentario no me ha aparecido el tuyo.

  • De verdad pensáis que el sistema de elección del profesorado no es importante?
    Si en unos tienes que pasar una rigurosa selección y en el otro puedes entrar simplemente por ser amiguete del dueño.....
    Es surrealista comparar un colegio con una empresa. Creo que del funcionamiento de un colegio entendéis más bien poco.
    Os imagináis que yo pongo un bar y el estado me da dinero para pagar a los empleados y para los gastos?

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