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Evaluación del impacto de la Renta de Garantía de Ingresos del País Vasco

kanbidede Sara de la Rica y Lucía Gorjón

La Renta de Garantía de Ingresos (RGI) nació en el País Vasco en 1989, dentro de un plan estratégico para combatir la pobreza y la exclusión social. Es un sistema de Renta Mínima dirigida a hogares cuyas rentas totales no alcanzan un determinado umbral de pobreza. Este umbral, definido por el Gobierno Vasco, varía según el tipo de hogar, y su rango, sin incluir otros complementos como el de vivienda, se sitúa hoy entre los 625 euros para un hogar de un solo miembro hasta los 959 euros de un hogar con tres o más miembros y al menos un pensionista. Los perceptores de estas ayudas deben cumplir ciertos requisitos, como llevar empadronados en el País Vasco un tiempo mínimo, no tener segundas viviendas o no poder rechazar empleos adecuados. La RGI es compatible con otros ingresos, siempre que no superen ese umbral de pobreza, y la cantidad percibida será la diferencia hasta ese límite. Estos ingresos pueden ser salarios de cualquier miembro del hogar u otras ayudas contributivas o asistenciales. Al ser un sistema denominado de "último recurso", es obligatorio haber solicitado y en su caso agotado todas las prestaciones a las que los miembros del hogar tienen derecho.

Hemos realizado un trabajo (aquí) que aborda dos cuestiones muy concretas: En primer lugar, nos preguntamos si la RGI en sí misma retrasa la salida hacia un empleo, y si es así, en qué magnitud. La segunda pregunta evalúa el impacto de las medidas de activación que los receptores de la RGI reciben para volver a un empleo.

Aportamos algunos datos de interés sobre la RGI antes de comentar los resultados:

1) En la actualidad, la RGI la cobran en el País Vasco unas 60.000 personas, de las cuales, unos 35.000 pertenecen al colectivo de personas desempleadas registradas. El resto se compone de personas que, o bien tienen un empleo o pensión cuyos ingresos no les permiten salir del umbral de pobreza extrema, o bien no tienen empleo pero por diversas razones no entran en la categoría de desempleados registrados.

2) El Gobierno Vasco, en sintonía con las líneas de actuación del Consejo Europeo desde 2008, tiene el compromiso de acompañar esta transferencia de renta con medidas de activación que permitan a los receptores de esta ayuda dejar de serlo a través de la vuelta al empleo. Entre estas medidas de activación destacan la orientación, la formación y la intermediación laboral.

3) Para realizar esta evaluación disponemos de información mensual de todas las personas registradas en el Servicio Público de Empleo del País Vasco durante 12 meses consecutivos - desde febrero de 2015 hasta enero de 2016. Conocemos sus características, los servicios recibidos por parte del Servicio Público de Empleo, así como las prestaciones que perciben, incluyendo la RGI. Observamos también cuántos parados registrados en un mes concreto encuentran un empleo el mes siguiente.

4) Existen dos características que, por encima de todo, distinguen a los perceptores de la RGI con respecto al resto de personas desempleadas: un nivel educativo menor (el 60% de ellos no tiene la ESO) y una duración en el desempleo claramente superior (más del 50% lleva más de dos años en el desempleo), lo cual es lógico en un esquema de último recurso como es la RGI.

¿Retrasa la RGI la salida a un empleo?

Un primer dato descriptivo muy relevante es que la tasa media de salida (mensual) a un empleo para una persona desempleada que no recibe la RGI es del 9%, mientras que la de un receptor de la RGI es del 3%. Es cierto que la RGI en sí misma es una política pasiva y como tal, su objetivo no es el de facilitar la entrada en el mercado laboral, sino el de disminuir los niveles de pobreza y exclusión social. Desde el punto de vista económico, además, sabemos que toda transferencia pasiva aumenta el salario de reserva, y en consecuencia esperaríamos que una ayuda como la RGI retrasara la salida hacia un empleo.

Sin embargo, existen también algunos factores que podrían actuar como "aceleradores" de la salida a un empleo para los receptores de la RGI: En primer lugar, estaría la obligación de aceptar ofertas de empleo, ya que el Servicio Público de Empleo retiraría la RGI en caso de conocer que se hubieran rechazado ofertas de empleo. En segundo lugar, estaría la compatibilidad de la RGI con tener un empleo, siempre y cuando éste no permitiera superar el umbral de pobreza extrema.

Para responder adecuadamente a esta pregunta, es necesario realizar una evaluación "contrafactual", es decir, debiéramos de comparar la probabilidad de un receptor de la RGI de salir hacia un empleo, con la probabilidad que tendría esa misma persona si no recibiera la RGI. Como esto último no se observa, se ha de buscar un colectivo similar (grupo de control) con el que comparar a los perceptores de la RGI. Para ello, un obstáculo obvio es la indudable selección de quienes perciben la RGI. No es fácil encontrar otro colectivo similar pero que no reciban dicha ayuda.

Una técnica denominada "Inverse Probability Weighting" permite crear un grupo de control ponderando personas que no reciben la RGI en función de sus características (observables) para asemejarlos al colectivo perceptor de la RGI. De esta forma podemos comparar la probabilidad de salir a un empleo de los receptores de la RGI con la de un grupo "ficticio" de personas también desempleadas, con sus mismas características, pero que no reciben la RGI. El resultado que encontramos al realizar dicha evaluación es que la RGI en el País Vasco NO retrasa, en sí misma, la salida a un empleo, sino que las bajas tasas de salida se deben a la composición del colectivo receptor de esta ayuda, fundamentalmente a su bajo nivel educativo, así como a su larguísima duración en el desempleo. La larga duración en el desempleo de alguna forma es un requisito necesario para recibir la ayuda, puesto que al receptor de la RGI se le exige haber agotado previamente todas las ayudas que se reciben mientras una persona está desempleada.

¿Son eficaces las medidas de activación para los receptores de la RGI?

Centramos nuestra atención en las medidas de orientación y de formación. Si bien en principio todo receptor de la RGI debiera estar recibiendo medidas de activación para su vuelta a un empleo, lo cierto es que para el periodo que analizamos, 12 meses, encontramos que únicamente el 40% de los perceptores de la RGI han recibido algún tipo de activación en los 6 meses anteriores. Comparamos por tanto a este colectivo con aquellos receptores de la RGI que no han recibido ningún servicio de activación en los últimos 6 meses, y utilizamos a estos últimos como grupo de control. Hacemos uso también en este caso de varias técnicas de evaluación contrafactual, añadiendo a la utilizada anteriormente otra ("Propensity Score Matching") que nos permite emparejar, según sus características, a perceptores de la RGI que reciben servicios de activación con perceptores de la RGI que no reciben dichos servicios. De este modo es posible crear parejas muy similares con la "única" diferencia de que unos reciben los servicios de activación y otros no. Independientemente de la técnica utilizada, el resultado es contundente: Recibir orientación aumenta en un 20% la probabilidad de salir a un empleo (en cada mes), y recibir formación aumenta en un 100% la probabilidad de salir a un empleo.

Estos resultados nos permiten concluir, en consecuencia, que la herramienta de la RGI en el País Vasco, además de limitar el alcance de la pobreza extrema y de la exclusión social, que es para lo que está diseñada, no parece provocar un retraso en la salida hacia un empleo. Por otra parte, la activación, fundamentalmente la formación, parece haber sido muy eficaz para que estas personas vuelvan al mercado laboral, pues ha doblado sus probabilidades de salida hacia un empleo.

Quedan muchas cuestiones que, por falta de información, no podemos hoy contestar, como qué tipo de formación está siendo más efectiva, cómo son los empleos a los que salen aquellos que encuentran un empleo, hasta qué punto la RGI condiciona la salida a ciertos empleos, etc. Y sin duda quedan muchos aspectos por mejorar, fundamentalmente en lo relativo a la inserción laboral de estas personas. Pero estas mejoras deben dirigirse hacia una mayor y mejor activación y una conexión muy estrecha de los Servicios Públicos de Empleo con las necesidades, en muchos casos locales, del mercado. Solo así se logrará que quienes perciben hoy la RGI dejen de percibirla por haber podido salir del umbral de la pobreza extrema gracias a una integración plena y digna en el mercado laboral.

Mientras esta premisa no se logre, la RGI debe seguir actuando como herramienta paliativa de la pobreza y de la exclusión social, sin menoscabo por supuesto de mejorar su gestión y el seguimiento de sus perceptores, objetivos ambos en los que está inmerso el Gobierno Vasco.