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Estado del Bienestar y democracia en España: una perspectiva de muy largo plazo

De Sergio Espuelas

Seguramente uno de los principales cambios ocurridos a lo largo del siglo XX ha sido la aparición del Estado del Bienestar. Antes de la primera guerra mundial el gasto público en protección social en los países de la OCDE apenas representaba un 0,5-1% del PIB, mientras que en la actualidad supera el 20% del PIB (ver aquí y aquí). Este crecimiento ha permitido ofrecer servicios que hoy ya se consideran básicos, como las pensiones y la atención sanitaria, a amplios sectores de la población; pero también ha generado dudas sobre la sostenibilidad futura de estas políticas como se explicaba en esta entrada anterior. Normalmente, se considera que el crecimiento del Estado del Bienestar es el resultado del avance gradual de la democracia a lo largo del siglo XX, el crecimiento económico y el envejecimiento de la población.

Sin embargo, también hay estudios que consideran que las dictaduras también tienen incentivos para estimular el crecimiento de la política social (por ejemplo aquí). En España, el desarrollo del Estado del Bienestar tuvo lugar en medio de una turbulenta historia política, donde se alternaron regímenes semidemocráticos (como el periodo de la Restauración, entre 1873 y 1923, donde a pesar de haber elecciones estaban completamente distorsionadas debido al caciquismo y la generalización del fraude y la corrupción), con regímenes dictatoriales (como la dictadura de Primo de Rivera, 1923-30, y la dictadura franquista, 1939-76/77) y con regímenes democráticos (como los años de la segunda república, 1931-36 y la democracia actual, de 1977 en adelante). Ello hace que el caso español sea particularmente interesante para analizar la relación entre el régimen político y el crecimiento del Estado del Bienestar.

En una investigación reciente intento analizar precisamente cuál fue el impacto de cada uno de estos regímenes políticos sobre la evolución del gasto público en protección social en España, entre los años 1850 y 2000. En el siguiente gráfico se puede ver la evolución del gasto social público, en esos años, expresado en porcentaje del PIB. A primera vista, sin embargo, es difícil encontrar un patrón claro entre el crecimiento del gasto social y el régimen político. Durante los años de la dictadura franquista, por ejemplo, el gasto social se mantuvo prácticamente estancado entre 1945 y 1966, pero empezó a crecer rápidamente en 1967. De forma similar, el gasto social creció rápidamente durante la segunda república y los años de “la transición” a la democracia, pero se ha mantenido estable en niveles relativamente altos de 1993 en adelante.

Sin embargo, la ausencia de un patrón claro no es del todo sorprendente. A parte del régimen político existieron otros factores que también influyeron sobre la evolución del gasto social público (como, por ejemplo, el crecimiento económico, el envejecimiento de la población, el nivel de desigualdad que existía en la economía, o el grado de apertura comercial al exterior). En ese sentido es posible, por ejemplo, que el crecimiento del gasto que se observa durante un periodo dictatorial se explique por el envejecimiento continuado de la población y que la dictadura estuviese, de hecho, ejerciendo un impacto negativo sobre el gasto social (es decir, que en un contexto democrático el crecimiento del gasto social habría sido aún mayor). Por tanto, para aproximarse mejor al impacto del régimen político sobre el gasto social es necesario incorporar estas variables en el análisis como variables de control.

Los resultados del análisis econométrico muestran que, efectivamente, una vez controlamos por diversas variables, la democracia tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento del gasto social. Por otro lado, como algunas teorías consideran que la democracia tiene un efecto positivo sobre el desarrollo del Estado del Bienestar en la medida en que favorece el ascenso de los partidos de izquierdas y centro izquierda al poder (por ejemplo aquí), en el análisis también se controló por la ideología del partido en el gobierno. Sin embargo, los resultados muestran que la presencia de partidos de izquierdas o centro-izquierda en el gobierno durante los periodos democráticos no tuvo ningún impacto estadísticamente significativo sobre la evolución del gasto social. Esto no significa que no existan diferencias programáticas entre los partidos políticos. Más bien parece que la llegada de la democracia (y de la competencia política) obligó a todos los partidos (y no solo a los partidos de izquierdas) a tener en cuenta las preferencias de todos los votantes (incluyendo a los votantes de renta baja, presumiblemente más favorables al crecimiento del Estado del Bienestar). Por otro lado, el llamado consenso keynesiano y los pactos sociales que emergieron en Europa después de la segunda guerra mundial contribuyeron a difuminar las diferencias que tradicionalmente habían existido entre partidos de izquierdas y de derechas (ver aquí). En España, el equivalente de esos pactos de postguerra fueron los Pactos de la Moncloa que favorecieron la expansión del gasto social en los primeros años de la democracia, tanto bajo los gobiernos de centro-derecha de la UCD como bajo los primeros gobiernos socialistas.

En ese sentido es significativo que en los años de la segunda república, cuando todavía no se había dado el consenso keynesiano a favor de la expansión del Estado del Bienestar, los gobiernos de izquierdas sí que tuvieron un impacto positivo sobre el gasto social. Curiosamente, incluso durante los años de la Restauración (que como mencionaba anteriormente no puede considerarse un periodo efectivamente democrático) el lento crecimiento de la representación electoral de los partidos de izquierdas (básicamente el partido socialista en esta época) tuvo un efecto positivo sobre el gasto social, a pesar de que en ningún momento pasaron de tener un reducido número de diputados. Esto sugiere que, incluso en un contexto de fraude generalizado, las élites políticas no eran completamente inmunes a las demandas desde abajo. De forma similar, el incremento de la inestabilidad política durante los años de dictadura tuvo un (leve) efecto positivo sobre el gasto social (aunque del todo insuficiente para compensar el efecto negativo de las dictaduras).

Sin embargo, una de las preocupaciones que surge cuando se analiza la relación entre el régimen político y el gasto social es que no siempre está clara la dirección de la causalidad. En la medida en que el gasto social contribuye a garantizar la estabilidad política, cabría la posibilidad de que altos niveles de gasto social y democracia estuviesen correlacionados no porque la democracia favorece el desarrollo de la política social, sino porque altos niveles de gasto social favorecen la consolidación de la democracia. En este caso estaríamos ante un problema de causalidad inversa. Por otro lado, como apuntaba más arriba, aparte del régimen político seguramente hubo muchos otros factores que condicionaron la evolución del gasto social. En el análisis se han incluido diversas variables de control, pero es muy difícil saber si falta alguna otra variable relevante, que también debería haberse incorporado, y que está condicionando nuestros resultados. Para hacer frente a estos problemas en el artículo también estimé el efecto del régimen político sobre el gasto social utilizando como variables instrumentales el régimen político en otros países del sur de Europa (Italia, Grecia y Portugal) y el porcentaje de la población en edad de trabajar que había completado la educación secundaria.

Ambas variables guardan relación con el régimen político. Es probable que el contexto político de otros países del sur de Europa condicionase la evolución del régimen político en España a través de algún tipo de efecto imitación o presiones diplomáticas, por ejemplo. También parece razonable suponer que las demandas de democratización aumentan cuando aumenta el nivel educativo de la población adulta. Al mismo tiempo es razonable pensar que ambas variables son independientes del gasto social. No hay ningún motivo aparente para pensar que el nivel de gasto social en España tuviese ningún impacto sobre el régimen político existente en otros países, y tampoco parece que el gasto social actual pueda influir en el stock educativo actual, que depende de hecho de decisiones tomadas en el pasado. Por tanto, ninguna de estas variables debería estar recogiendo el efecto de ninguna variable omitida ni ser el resultado de una causalidad inversa. Los resultados de las regresiones con variables instrumentales confirman los resultados anteriores, es decir, que la democracia tuvo un efecto positivo sobre el gasto público en protección social en España.

Por último, en el artículo también se analiza el impacto del régimen político sobre la tendencia a largo plazo del gasto social. En España, como en el resto de Europa, a lo largo del siglo XX se produjo la transición de un régimen tradicional, de bajo gasto social, aun régimen moderno, de alto gasto social. En ese sentido conviene preguntarse también si el tipo de régimen político contribuyó a acelerar o a frenar ese proceso de transformación de largo plazo (en lugar de analizar solo cambios de nivel a corto plazo). Para ello se analizaron posibles rupturas en la tendencia de largo plazo del gasto social asociadas a los sucesivos cambios de régimen político que tuvieron lugar en España. Los resultados muestran que la llegada de la democracia en 1931 supuso una ruptura con la tendencia previa y provocó una aceleración en el crecimiento del gasto social. La dictadura franquista, en cambio, aunque no supuso una vuelta abrupta a los niveles previos a 1931, sí que revirtió el cambio de tendencia que se habían iniciado en 1931; retrasando así el crecimiento definitivo del gasto social en España. Esto sugiere, a su vez, que los cambios de régimen político no siempre se traducen en cambios inmediatos y repentinos en el gasto social, si no que a menudo se trata de un proceso más gradual. Por ese motivo, si no se tiene en cuenta la perspectiva histórica es fácil asignar el mérito del desarrollo de la política social al régimen equivocado.