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Cuando Keynes vino al pueblo. Inversión municipal e incentivos electorales

Por Felipe Carozzi y Luca Repetto.

El uso de recursos públicos con fines electorales no es cosa nueva. Aunque esto puede no ser un problema en sí mismo, existen casos llamativos que sugieren que los incentivos electorales pueden llevar a financiar obras o proyectos que están lejos de satisfacer cualquier criterio de bienestar mínimamente aceptable. Quizás un buen ejemplo en este sentido sea la aparición de algunos aeropuertos sin aviones en varias ciudades españolas, o la proliferación de pistas de atletismo municipales sin casi atletas.

A medida que hemos tenido datos apropiados, han surgido decenas de estudios buscando relacionar la asignación de recursos públicos con aspectos político-electorales. Los resultados de estos estudios indican que a menudo quienes están a cargo de la asignación de recursos tienen incentivos para favorecer a este o aquél lugar dependiendo de su afiliación política (Solé-Ollé y Sorribas-Navarro (2008)), sus posibles retornos electorales o hasta su lugar de nacimiento (Carozzi y Repetto (2016)). Del otro lado, la parte beneficiaria de esta asignación puede responder o bien en las urnas o de otra forma para poner en valor los recursos recibidos (ver por ejemplo, Voigtlaender y Voth (2014)). Hoy por mí, mañana por ti.

Aunque la literatura sobre esta materia es extensa, seguimos sabiendo poco sobre el funcionamiento de estas políticas distributivas dentro de las ciudades a pesar de su importancia. La razón es prosaica; no tenemos buenos datos de inversión localizada a nivel sub-municipal. Como el hombre proverbial que busca sus llaves allí donde hay una farola y no donde las perdió, estudiamos lo que los datos nos permiten estudiar.

Sin embargo, en un estudio reciente hemos usado una base de datos inusual para entender mejor cómo la distribución espacial de los votantes en los municipios españoles afecta la distribución de recursos y, a su vez, cómo esa distribución condiciona los resultados electorales posteriores. Para hacerlo utilizamos los datos del Plan E. ¿Se acuerdan del Plan E? Así se llamó el plan de estímulo que el segundo gobierno de Zapatero propuso como primera respuesta a la crisis, allá por fines de 2008. En dos planes consecutivos, el gobierno puso sobre la mesa alrededor de 12,000 millones de euros para que los municipios invirtieran en obra pública. Esta suerte de contragolpe keynesiano produjo algunas escenas cómicas, como aquél caso célebre en que la cartelería de la obra era más onerosa que la obra en sí. Pero hay que darle al César lo que es del César. En cuanto a la transparencia del gasto, el Plan E fue único. El Ministerio de Fomento de la época posteó online un índice de obras realizadas, incluyendo geolocalización detallada y coste total. Utilizando estos datos, junto con información electoral desagregada para las elecciones de 2007 y 2011, estudiamos el vínculo entre la asignación espacial de proyectos y variables electorales medidas a nivel de sección censal.

En la figura 1, podemos ver un ejemplo de nuestros datos para Madrid (excluyendo el Pardo). Las áreas en azul son zonas donde el PP obtuvo la mayoría de votos, y la intensidad aumenta con los votos recibidos. De la misma manera, las áreas rojas, como Vallecas y la zona de Atocha, son de mayoría del PSOE. Los puntos representan proyectos del Plan E. Es interesante notar cuántos proyectos se han localizado en la zona de Madrid Rio.

Nuestro análisis se divide en dos partes. En primer lugar, estudiamos si los partidos favorecen sistemáticamente a las zonas donde residen sus votantes. En términos de la figura 1, queremos saber si las áreas azules recibieron, en media, más proyectos que las rojas (recordemos que el PP gobernaba el Ayuntamiento de Madrid en 2008). Para establecer si esta relación es causal, seguimos dos estrategias complementarias. En primer lugar, utilizamos una regresión a nivel de sección censal con efectos fijos de municipio para estimar el efecto del porcentaje de votos del partido del alcalde en las elecciones de 2007 sobre la probabilidad de recibir un proyecto del Plan E. Luego realizamos un análisis RDD (regression discontinuity design) para asignar “aleatoriamente” la identidad del partido ganador en cada municipio. En ambos casos nuestras estimaciones indican que no hay evidencia de que los alcaldes favorezcan a sus votantes con proyectos del Plan E. Este resultado puede sorprender a los que estén familiarizados con la evidencia sobre favoritismo en las transferencias entre niveles de gobierno. También contradice a la sabiduría del tipo del bar que, acodado en el mostrador, repite que los partidos son solo máquinas de beneficiar a sus votantes.

FIGURA 1

FP1

Nota: los polígonos corresponden a secciones censales según el seccionado de 2007 (INE).

En la segunda parte de nuestro análisis, concentramos nuestra atención en la participación electoral (turnout). En la medida en que las personas que van a votar tienen preferencias diferentes que las que se quedan en casa, cambios en la participación pueden tener efectos importantes sobre los resultados de diferentes partidos. Esto es enfatizado en la literatura de ciencia política sobre turnout-buying, que discute cuándo y cómo los partidos dedican mayores esfuerzos a movilizar a sus bases que a “robarle” votos a otros contendientes.

En primer lugar, documentamos que los proyectos del Plan E fueron desproporcionadamente asignados a áreas con baja participación en las municipales de 2007. Esto sugiere que los políticos locales podrían estar usando el gasto de manera estratégica para movilizar votantes. Motivados por esta hipótesis, estudiamos si las secciones censales que recibieron proyectos del Plan E experimentan un incremento en la participación entre las elecciones municipales de 2007 y 2011.

Los resultados que vemos en la tabla 1 indican que distintas medidas de la intensidad de la inversión afectan positivamente la participación electoral en las elecciones de 2011, condicional en la participación de 2007. Los efectos estimados son pequeños: recibir un proyecto está asociado con un incremento en la participación de 0.4% (la participación media es de 60%). Sin embargo, cuando estudiamos la heterogeneidad del efecto por niveles de participación, encontramos que todo viene de secciones censales con participaciones iniciales bajas. Para éstas, los efectos sobre participación son más importantes, alrededor de 1% y aún mayores si incorporamos el margen intensivo usando medidas que incorporan el dinero gastado. Si bien estos resultados no tienen la misma credibilidad que el análisis basado en RDD, sus implicaciones son interesantes e indican que la obra pública puede tener un efecto sobre la participación electoral. Quizás al ver más obra pública en la zona los votantes re-evalúen su percepción de la importancia de las elecciones municipales, quizás se trate de efectos de movilización como los descritos por la ciencia política. Con nuestros datos, no es obvio cómo identificar estos canales pero ambos podrían estar en juego.

TABLA 1

FP2

En conjunto nuestros resultados muestran que los partidos no favorecieron a sus votantes en la asignación de proyectos del Plan E. Aunque no tenemos un modelo que permita un análisis de bienestar, consideramos que esto es, en principio, una buena noticia. Si la asignación de inversión pública a nivel local se ve afectada por la geografía electoral del municipio, el efecto opera a través de la participación.

Los lectores de este blog probablemente se pregunten por qué demonios no hemos utilizado nuestros datos del Plan E para estudiar sus efectos en la actividad económica. Dado el debate perpetuo en torno al efecto de los planes de estímulo o el tamaño de los multiplicadores keynesianos, es obvio que ésta es una pregunta sumamente interesante. El Tribunal de Cuentas, en un análisis de 2013, informa que solo el 3% de los trabajadores empleados en obras del Plan E seguían contratados en la misma empresa que les contrató, así que, a primera vista estaríamos tentados de concluir que el Plan E fracasó en sus objetivos de creación de empleo.

El problema de este razonamiento es que no podemos saber cómo habría evolucionado el empleo en España si no hubiera existido el Plan E. Es decir, no hay contrafactual. Del punto de vista de un análisis empírico, dado que todos los municipios recibieron el “tratamiento”, no podemos construir un grupo de control razonable de municipios no tratados. Seguiremos pensando, pero parece que bajo esta farola no podremos encontrar esa llave.