Los parámetros del sistema de pensiones: generosidad, redistribución y políticas de mínimos

En este post caracterizamos, desde una perspectiva histórica, la evolución de los parámetros claves del sistema, poniendo un énfasis especial en la pensión mínima que marca en última instancia la generosidad del sistema. Ilustraremos la relevancia de la pensión mínima como principal elemento de redistribución del sistema de pensiones y,  finalmente, su importancia como generadora de incentivos a la jubilación anticipada de los trabajadores de edad avanzada.

Como es bien conocido el cálculo de la pensión a recibir se articula sobre tres elementos principales: la base reguladora, que depende de las cotizaciones en los últimos 15 años, la penalización por edad y la penalización por cotización insuficiente. Todos estos elementos son importantes en el cómputo final de la pensión y su modificación puede alterar sustancialmente la naturaleza del sistema. Sin embargo, muchas veces se ignora que hay una serie de parámetros, las contribuciones y pensiones máximas y mínimas, que determinan la holgura y generosidad del sistema.

En efecto, las contribuciones máximas y mínimas determinan la carga impositiva mínima y máxima que se impone sobre los salarios en la economía. Cerrando el abanico entre ambas, el regulador tiene la potestad de limitar o ampliar la cobertura del sistema. En este contexto, es particularmente importante la contribución máxima ya que es evidente que aquellos individuos con un salario por encima del máximo de cotización soportan una carga impositiva efectiva menor que aquellos que quedan por debajo de dicho límite. Una implicación inmediata de este hecho es que las contribuciones a la SS favorecen la contratación de trabajo altamente cualificado, relativamente más barato (ya que tiene menores cargas sociales relativas), respecto al resto.

Las pensiones mínimas y máximas acotan la generosidad del sistema de pensiones. En teoría están íntimamente ligadas con las contribuciones máximas y mínimas pero como veremos hay algunas salvedades. Una persona de 65 años de edad, que haya cotizado siempre por el mínimo y que ha contribuido más de 35 años, acumula una base reguladora en 2010 de 573.35 euros y tiene derecho a una pensión de 587.8 (x 14 pagas) si no tiene cónyuge a cargo y de 725.2 euros si lo tiene. Alternativamente, una persona de 65 años de edad que haya cotizado siempre por el máximo y contribuido más de 35 años tiene una base reguladora de 2734.72 euros y espera una pensión de 2466.2 euros (también por 14 pagas).

La evolución de los parámetros del sistema

El cuadro 1 ilustra la evolución de los principales parámetros del sistema en los últimos 30 años. Se observa una clara compresión de los parámetros relativos del sistema, que en la literatura se ha venido denominando la reforma silenciosa. Así el ratio pensión mínima vs máxima, entorno al 10-15 por ciento al principio del periodo considerado, no ha parado de crecer, situándose entorno al 30 por ciento en 2010. Igualmente, el ratio contribución máxima vs contribución mínima, que podemos denominar holgura del sistema, no ha parado de decrecer, reduciéndose un 26 por ciento en el periodo. Respecto al crecimiento real de los parámetros, nótese, por ejemplo, que la pensión mínima ha tenido dos etapas de fuerte crecimiento: 1985-1990 y 2004-2010.

Cuadro 1: Evolución de las políticas de pensiones y contribución del sistema.

Sin lugar a dudas, la evolución de los parámetros del sistema ha estado ligada a la coyuntura política imperante en cada momento. El cuadro 2 resume la evolución de los principales parámetros del sistema bajo las tres presidencias que se han sucedido desde 1982: González, Aznar y Zapatero. En su época como Presidente, González impulsó una política de incremento de la pensión mínima y reducción de la máxima, si alterar, en términos reales las contribuciones del sistema.  Por su parte, Aznar dejó básicamente el sistema inalterado, lo cual de hecho implica reducir su generosidad en relación al salario medio en la economía. Finalmente, Zapatero ha dado un fuerte impulso a la generosidad del sistema, mediante el incremento de la pensión mínima (casi un 30 por cierto), aunque también ha contribuido al estrechamiento del sistema mediante el aumento (11.7 por ciento) de la contribución mínima, lo cual ha reducido notablemente el abanico de cotizaciones.

Cuadro 2. La evolución de la política de mínimos y máximos en términos reales.

En el contexto español es particularmente importante la pensión mínima, que es el principal mecanismo de redistribución del sistema de pensiones español. En la Figura 1 presentamos la evolución de la pensión mínima (con o sin cónyuge a cargo) relativa al salario mínimo interprofesional en los últimos cuarenta años. Como podemos observar el sistema hasta la etapa democrática la pensión mínima era relativamente pequeña en comparación al SMI. A comienzos de los 80, la pensión mínima representaba 0.7 veces el SMI. Desde entonces, la relación no ha parado de crecer superándose el nivel de uno a uno (en el caso de pensión mínima con cónyuge a cargo) a principios de la presente década. Obviamente, esto puede tener importantes implicaciones sobre la participación laboral  de determinados colectivos, como posteriormente veremos.

Figura 1. La generosidad relativa del sistema.

La incidencia de la pensión mínima

Los complementos a mínimos se definen como la cantidad necesaria para llevar la pensión calculada hasta la pensión mínima y constituyen el elemento más importante de redistribución implícito en el sistema de pensiones español. En términos cuantitativos, los complementos a mínimos representan una fracción no despreciable del gasto en pensiones, aunque la importancia varia según el programa (véase el Cuadro 3): en el entorno del 5-6 por ciento del total en pensiones de invalidez, el 8 por ciento en pensiones de jubilación y entre el 13-15 por ciento en pensiones de viudedad. El coste total del programa de complementos a mínimos puede situarse en 2010 entorno a los 7000 millones de euros, de los cuales 2806 millones están financiados vía presupuestos generales y el resto de la caja de la Seguridad Social. Sin lugar a dudas, la financiación completa de los complementos a mínimos vía presupuestos generales mejoraría sustancialmente las arcas del sistema, pero no eliminaría los problemas de sostenibilidad del sistema en el medio y largo plazo.

Cuadro 3. Incidencia y cuantía relativa pensiones mínimas según programa. 

Cuadro 4. Incidencia y cuantía relativa pensiones mínimas según régimen.

La incidencia de los complementos a mínimos varía enormemente según el régimen de cotización (véase el cuadro 4). Así, en el régimen General los complementos a mínimos afectan a aproximadamente el 20 por ciento de las pensiones y representan el 5-6 por cierto del coste total. En otros regímenes la importancia es mucho mayor: en el régimen de autónomos, la incidencia, que llegó a ser del 50 por ciento, se sitúa actualmente en el 36 por ciento  por ciento, y la cuantía oscila entre el 13 y el 15 por ciento. En los regimenes agrario (tanto por cuenta propia como ajena) y del hogar la importancia es aún más acusada si cabe, ya que la incidencia aún está por encima del 50 por ciento y la cuantía ronda el 20 por ciento del gasto. No es casualidad que sean estos regímenes donde se observa una mayor tasa de compra de pensiones. Por último, es importante reseñar que muchas pensiones mínimas no lo son en el momento de su concesión sino posteriormente, debido al mayor crecimiento de la pensión mínima o generosidad del sistema respecto al resto de pensiones (véase Boldrin et al (2001) para un análisis detallado). Este fenómeno fue especialmente importante a principios de los 90 y en años recientes. En consecuencia, podríamos concluir el sistema de pensiones español se caracteriza por implicar redistribución del régimen general a otros regimenes.

Pensión mínima e incentivos a la jubilación

La pensión mínima es un poderoso incentivo a la jubilación anticipada. La misma, elimina los incentivos a seguir trabajando a partir de la primera edad en la que el cobro de la pensión es posible (60 o 61) para todos aquellos trabajadores con cotizaciones cercanas a la mínima o con carreras contributivas cortas. La figura 2 muestra el efecto de la pensión mínima en un modelo de ciclo vital sobre un individuo de ingresos bajos (en el percentil 10 de la distribución). La conclusión es diáfana, la pensión mínima remueve los incentivos, medidos en el eje vertical, a seguir trabajando para los trabajadores de bajos ingresos. El resultado del análisis también sería extensible a otros casos, por ejemplo el individuo de ingresos medios pero carrera contributiva muy corta.

Figura 2. El efecto de la pensión mínima: utilidad marginal de seguir trabajando para un individuo en el percentil 10 de los ingresos.

Uno puede o no creerse la teoría, pero los datos son siempre tozudos y la evidencia disponible muestra diferencias notorias de comportamiento entre los trabajadores potencialmente afectados por la pensión mínima (justo al retirarse o unos años después) y los no afectados. En la figura 3 mostramos la tasa de salida hacia la jubilación (retirement hazard) de los individuos afectados por la pensión mínima y los no afectados en una muestra de historiales laborales en 1995. Observamos que los potencialmente afectados por la pensión mínima se retiran anticipadamente en mayor proporción  a todas las edades anteriores a la edad de jubilación normal (65).

Figura 3. Tasa de salida a la jubilación según relación con la pensión mínima

De hecho, en Jiménez-Martín y Sánchez-Martín (2007)  o en la versión extendida del mismo documento que se puede ver aqui, encontramos que la presencia de pensiones mínimas triplica la incidencia de la jubilación anticipada que se hubiera observado en ausencia de las mismas. En el mismo trabajo se muestra, sólo a título ilustrativo, que retrasar la edad de acceso a la pensión mínima hasta la edad de retiro normal consigue reducir notoriamente la incidencia de la jubilación anticipada. En definitiva, la pensión mínima es uno factores explicativos más importantes de la jubilación anticipada y, por tanto, cualquier reforma de la misma ha de tener en cuenta el impacto de la misma sobre las decisiones de retiro de los individuos.

En suma, al analizar la pensión mínima uno ha de tener en cuenta que la misma cumple un doble papel: por un lado, es el elemento más importante de redistribución del sistema de pensiones; por el otro, determina las decisiones de salida de amplios colectivos de individuos. En consecuencia, aumentar su generosidad tiene la virtud de garantizar mejores rentas en la vejez para los colectivos aparentemente más desfavorecidos a cambio de expulsar un poco más temprano a los mismos del mercado de trabajo.