Por Juan Delgado.
Esta entrada es la segunda parte de la entrada que publicamos el pasado martes sobre los retos del sector eléctrico español.
La reforma del sector eléctrico ya se está cociendo en los despachos ministeriales. Y quizás sea este el primero de los problemas: la falta de transparencia y debate con la que se está llevando a cabo dicha reforma. Se echa de menos un análisis técnico de la situación y una evaluación de las alternativas sobre los cuáles se puedan basar las decisiones políticas correspondientes, tal y como ha ocurrido en el caso de las pensiones. Las reformas de gran calado, y sobre todo aquellas con impacto intergeneracional como lo es la del sector eléctrico, deberían contar con una base técnica rigurosa e independiente para permitir la toma de decisiones políticas fundamentadas.
En segundo lugar, la reforma debe centrarse en el futuro, en la configuración de un mercado eléctrico eficiente y un sector sostenible financiera y medioambientalmente. Resolver el pasado no es reformar, ni siquiera es política energética. La gestión del pasado y la reforma de la regulación deben seguir vías separadas (sin olvidar, por supuesto, las lecciones del pasado).
El presente texto se centrará en la reforma del futuro con una mención final ineludible al pasado. El objetivo no es tanto dar una solución a los problemas existentes (que se contradiría con la necesidad planteada anteriormente de llevar a cabo un análisis riguroso de las alternativas) sino identificar los ejes de dicha reforma a la vista del diagnóstico de la entrada anterior.
El primer eje son los mercados competitivos. La reforma debe centrarse en una determinación competitiva de los precios de la energía a nivel mayorista y minorista con el fin de promover un mix óptimo al menor coste posible. Por otro lado, debe favorecerse la entrada de nuevos competidores tanto a nivel mayorista como a nivel minorista.
Cualquiera que sea el diseño de estos mercados, se debe evitar las distorsiones por tipo de energía primaria (salvo aquellas que vayan destinadas a corregir externalidades como las emisiones de gases de efecto invernadero o GEI) en forma de impuestos o subvenciones por tipo de tecnología (como las tasas aprobadas a lo largo de este año o los subsidios al carbón) así como las medidas encaminadas a establecer los precios de la energía en base al grado de amortización de los activos.
La promoción de la competencia se produce no solo con la entrada de nuevos competidores sino también con una integración efectiva en los mercados europeos que permita que la interconexión con otros países pueda ser una vía efectiva de participación de operadores extranjeros en el mercado nacional.
El segundo eje es la sostenibilidad medioambiental del sector eléctrico: el cambio climático debe introducirse de forma estructural dentro de la regulación de un sector que es el causante del 40% de las emisiones totales del sector energético. Y ello implica energías renovables pero, fundamentalmente, eficiencia energética y un precio por las emisiones de GEI. La política climática y el despliegue de energías renovables no pueden estar sujetos a vaivenes políticos (ni por exceso ni por defecto) ya que no son políticas coyunturales. Aunque eso sí, la política climática debe combinar un portafolio de instrumentos que perfile una senda a largo plazo de reducción de emisiones de GEI y, de acuerdo con el teorema de Coase, los costes de dichos instrumentos deben recaer sobre los causantes de la externalidad. En este caso, los consumidores. A menos que los consumidores observen el coste real de la energía no van a tener los incentivos a tomar las medidas de ahorro energético óptimas. Y, por último, parece innecesario insistir pero todos sabemos que no lo es, la política climática tiene que ser financieramente sostenible en el largo plazo. Los excesos presentes ponen en riesgo la efectividad futura.
El suspenso del despliegue de las renovables no es admisible si no se enmarca dentro de un contexto más amplio de medidas de reducción de emisiones que garantice una senda de cumplimiento de los compromisos internacionales.
El tercer eje es la garantía de suministro: el sector eléctrico presenta ciertas características que hacen que el exceso de capacidad instalada pueda ser eficiente: por un lado, combina inversiones a largo plazo con una evolución de la demanda parcialmente coyuntural lo que implica que en ciertos momentos, como el actual, la capacidad instalada sea muy superior a la demanda efectiva; por otro, la intermitencia de las energías renovables hacen necesaria la existencia de cierta capacidad de reserva para cubrir aquellos periodos en los que las energías renovables no están operativas.
Ello puede exigir la necesidad de mercados de capacidad que remuneren la capacidad disponible. Estos mercados deben estar sujetos a las condiciones de oferta y demanda (y no remunerar el exceso de capacidad per se) y a las necesidades concretas a las que responden. En concreto, las características descritas dibujan dos tipos de mercados: un mercado de reserva para cubrir la intermitencia de las renovables y los cambios de demanda a corto plazo y un mercado de más largo plazo que garantice la sostenibilidad futura de la oferta (en caso de que esta no esté garantizada en ausencia de dicha remuneración). Y de nuevo, al hablar de seguridad de suministro no debemos pensar únicamente en términos domésticos: la interconexión transfronteriza también contribuye a la seguridad de suministro.
El último eje es una formación transparente de los precios: el precio final de la energía contiene un término competitivo que es el precio de la energía en sí mismo y unos conceptos regulados que son principalmente los costes de red, las primas a las renovables y los pagos por capacidad. El proceso de formación de los precios debe incluir mecanismos de traslación transparente de costes a precios (de forma que se pueda identificar y prever cada uno de los conceptos). Ello no solo implica el diseño de una metodología rigurosa y transparente para calcular dichos costes (como la reciente propuesta de la CNE para el cálculo de los costes de transporte y distribución) y su traslación a los precios sino también la introducción de mecanismos competitivos para la determinación de los mismos como los mercados de capacidad anteriormente descritos, las subastas de capacidad renovable o la regulación por incentivos de los costes de red.
Los costes diferidos sólo tienen sentido cuando sean las generaciones futuras las que se beneficien de los mismos. Este podría ser el caso de las renovables en las que la senda de inversión se ha adelantado varios años sobre la previsiones. En este caso, alargar el plazo de las subvenciones y aligerar el peso sobre los consumidores actuales podría contribuir a la equidad intergeneracional.
Y por último, la cuestión ineludible: ¿qué hacemos con el pasado? La respuesta fácil es que el pasado no debiera haber existido, que cada uno debiera haber pagado por sus costes pero no es así. Existe una bolsa de más de 26.000 millones de déficit acumulado (y más del 70 por ciento titulizada). La gestión de este desaguisado escapa del ámbito de la política energética y probablemente exija soluciones imaginativas que ayuden a poner el contador a cero con el menor perjuicio sobre el futuro. Eso sí, el desaguisado eléctrico nos debe dejar una lección clara: Nada es Gratis, todo lo que hagamos lo tiene que pagar alguien en algún momento.
Hay 9 comentarios
Tras leer el post, lo primero que se me ha venido a la cabeza es esta frase de Alberto Vázquez Figueroa de su libro Todos somos culpables: "Debemos recordar el pasado para no repetirlo, pero conviene no repetirlo para evitar tener que recordarlo."
Sobre el post, creo que mucha gente debería leer tanto este como el anterior de la serie, especialmente en Bruselas. ¿Por qué mercado único energético no es uno de los temas que se debaten/proponen para llevar a cabo? ¿No es, como dices en la entrada, un factor importante para mejorar la eficiencia del sector? Entiendo que hay problemas coyunturales más apremiantes, pero el futuro en mayor o menor grado está determinado por las decisiones que se tomen ahora.
Además, Dani Rodrik ha publicado este post ayer en Project-Syndicate sobre política industrial y energías renovables, el texto sigue su idea de política industrial (expuesta en One Economics, Many Recipes) flexible y que detecte a los "losers" en lugar de premiar a los "winners." Te dejo el link por si te interesa y me das tu opinión. http://www.project-syndicate.org/commentary/the-right-green-industrial-policies-by-dani-rodrik
Un saludo y gracias por aportar estos fantásticos artículos.
Jose.
Llego un poco tarde con mi respuesta porque el pescado ya está vendido. Gracias por la referencia. Muy de acuerdo con Rodrik. El Estado no suele ser bueno en la selección de "winners".
No es un mal esquema para empezar. Es un "libro blanco" comprimido aceptable si se le añadiesen dos factores que, aunque estropean esa imagen de mercado perfecto con externalidades, son esenciales en este caso.
Cuando se habla de las interconexiones internacionales que aumentan el grado de competencia y la seguridad del suministro, se olvida que se pierde marginalmente una gran cantidad de energía en los desplazamientos. Es muy sugerente imaginar un mercado eléctrico continental instantáneo, pero las leyes de la física estropean ese sueño (al menos de momento). Siempre podemos construir la ficción de que esos costes son despreciables o constantes por Km y repartirlos homogéneamente entre la producción. Pero es una forma como otra cualquiera de engañarnos al solitario. La producción distribuida surge precisamente para hacer frente a ese hecho porque acerca producción y consumo.
La dependencia energética es un factor que no puede olvidarse ni a corto ni a largo plazo porque nos va en ello la estabilidad macroeconómica. Por supuesto que es un tema ajeno a la perfección y/o la belleza de una asignación eficiente de mercado, pero es lo que hay.
Por último, aunque Coase ya estará acostumbrado a que le citen por lo que dijo y por lo que dicen que dijo, el hecho de que quién contamina paga debería atribuirse más bien al bueno de Pigou, ya que el teorema de Coase se centra más bien en los derechos de propiedad.
En cualquier caso: ojalá hubiese muchos textos como este circulando.
Jorge, evidentemente no estoy proponiendo un sistema eléctrico basado en redes de transporte pero sí utilizar las interconexiones como complemento para cubrir puntas de demanda. En ocasiones invertir en interconexión o en nueva capacidad son sustitutos. Evidentemente hay que hacer los números. Lo que no tiene sentido es que tengamos un vecino que produce electricidad barata y que es exportador neto a todos sus países fronterizos, salvo Alemania y España.... ¿No es extraño que la electricidad fluya en dirección contraria a lo que diría la lógica económica? Que España sea una isla eléctrica no es una cuestión técnica (ni medioambiental).
Por otro lado, no entiendo la referencia peyorativa a la dependencia eléctrica (y no a la electrónica o a la textil). Al fin y al cabo, nuestro ciclos combinados funcionan con gas importado. ¿Tiene más sentido invertir en un ciclo combinado que funcione al 10 por ciento de sus capacidad o aumentar la interconexión con nuestro vecino barato?
Mis perdones a Pigou.
No me refería a la dependencia eléctrica sino a la dependencia energética: la energía primaria que hay que importar para abastecernos, incluida la que hay que traer para producir luego electricidad.
Eso es mucho más amplio, y es lo que tiene consecuencias macroeconómicas (no la cuestión de si somos exportadores o importadores de electricidad).
Ya que me pongo, tengo que añadir que tampoco el argumento de la dependencia energética se puede llevar al extremo como se hace cuando se justifica el carbón nacional. Pero es un tema que si que justifica una mayor utilización de nuestra capacidad eléctrica renovable para abastecer usos que ahora se hacen con combustibles fósiles.
Gracias por la respuesta. No sé si nuestro vecino barato tomaría hoy las decisiones que tomó hace 50 años. Si consideras solo los costes monetarios de generación, nuestro vecino es, en efecto, muy barato y tiene muchas ganas de vender.
Muchas gracias por el artículo, a priori desligar la resolución del déficit de tarifa del modelo de mercado energético que queremos tener para el futuro parece una idea muy razonable, aunque sólo sea por la tradición de "soluciones" que generan más problemas de los que resuelven que tenemos.
Hay una parte de la que me surge una pregunta que es la relativa a la garantía de suministro. Se afirma que "el exceso de capacidad instalada puede ser eficiente" y eso parece muy razonable. La pregunta es, ¿cuánto exceso?, ¿hay algún estudio razonable al respecto?. Por dar los números que tengo, en España ahora mismo hay algo menos de 110000 Mw de potencia instalada, mientras que el pico de consumo histórico se produjo en algún momento del verano de 2007 (antes de la crisis a partir de la cual el descenso de consumo de energía ha sido de aproximadamente un 20%) en torno a los 47000 Mw. Es decir, bastante más del doble. ¿No parece desorbitado?.
Carlos, el cálculo no es exactamente correcto. De los 100.000 MW instalados en el sistema peninsular, alrededor de 55.000 corresponden a renovables o hidráulica cuyo factor de carga (producción media por capacidad instalada) varía en torno al 20-40 por ciento por lo que la capacidad instalada operativa sería en torno a 60.000-65.000 MW. Para saber si es mucho o poco hay que analizar por un lado el patrón de intermitencia de las renovables y por otro las previsiones futuras de demanda.
Ver la breve exposición sobre el tema en la reforma británica (págs 15-16): https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/48371/5349-electricity-market-reform-policy-overview.pdf
Gracias por tus artículos que ayudan en gran medida a entender este incomprensible "mercado".
A mí una cosa que siempre me ha sorprendido en este sector es que, si uno observa la encuesta de salarios, el salario medio en las empresas eléctricas es muy elevado lo que llevaría a una sobrevaloración de los costes y del hipotético déficit de tarifa. No me extrañaría que si las empresas fuesen razonablemente eficientes, dicho déficit no existiría (he vivido en el extranjero -Alemania- y tengo la impresión de que la electricidad es mucho más barata).
Excelente comentario Juan,
un alarde de sensatez punto por punto. No parece tan difícil la verdad, es un puro tema de falta de voluntad política.
Reforzar uno de tus comentarios. La confusión sobre como se construyen las tarifas actuales es total. Que parte retribuye peajes y que parte retribuye "energía" es totalmente oscuro en las facturas actuales y ni siquiera lo entienden los servicios de atención al cliente de las propias eléctricas.
El resultado es que no se generan ofertas "inteligibles": ahora mismo es imposible saber si tu proveedor te "blinda" de las subidas del coste de la energía por el periodo de contrato o te las actualizará con las modificaciones de la TUR (otra aberración del sistema).
Las grandes eléctricas (con el morro que las caracteriza) actualizan el 1 de Enero el precio de sus Mwh con el IPC con lo que, de facto, incrementan dos veces el coste de los peajes: una con la actualización de peajes que se realiza via decreto y otra con la aplicación del IPC al coste previo de los peajes.
Las tarifas son, sencillamente, ininteligibles, así es imposible que los usuarios, los únicos que pueden, establezcan una competencia real entre proveedores.
Otro ejemplo de irracionalidad: se subvenciona el consumo (como bien señalas no trasladando a los usuarios los costes reales del sistema), por consiguiente las medidas de substitución de equipos (de algunos) no resultan rentables ... lo que lleva a que se subvencione la substitución de esos equipos!!!
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