Riesgo e Incertidumbre: Buscando Robustez en la Política Fiscal (I)

En abril del 2001, que aunque parezca mentira es hace solo nueve años, Alan Greenspan, el Presidente de la Reserva Federal de EE.UU. en ese momento, empezaba un discurso a la asociación del mercado de bonos con las siguientes palabras:

“Today I want to address a subject in which your group and the Federal Reserve share a keen interest--the paydown of the federal debt and its implications for the economy and financial markets. While the magnitudes of future federal unified budget surpluses are uncertain, they are highly likely to remain sizable for some time….
…Of more relevance for the nearer term, current forecasts suggest that under a reasonably wide variety of possible tax and spending policies, the resulting surpluses will allow the Treasury debt held by the public to be paid off.”

La preocupación de Greenspan, como la de muchos otros observadores en aquel momento, era que los grandes superávits que habían comenzado a finales de la década de los noventa del siglo pasado y que se preveían iban a mantenerse por largo tiempo permitirían al gobierno federal pagar toda la deuda pública, y que como esta era el instrumento empleado por la Reserva Federal para la implementación de las operaciones de mercado abierto que fijaban el tipo de interés de referencia, el banco central americano se podía encontrar con la necesidad de encontrar un nuevo mecanismo de política monetaria.

La recesión del 2001-2002, el 11-S, las bajadas de impuestos de la administración Bush y la crisis actual nos invitan a reírnos ahora de estas preocupaciones. Cuando incluso algunos expertos empiezan a dudar de la capacidad del gobierno federal de EE.UU. de hacer frente a sus obligaciones en el medio plazo, el releer las palabras de Greenspan de hace menos de una década mezcla nostalgia por un mundo más tranquilo con desazón por nuestra capacidad de predecir el futuro. Es más, el fallo en las predicciones pasadas nos tienta, como muchas veces ha sido sugerido por líderes políticos de muchos partidos, a esperar por unos años en vez de actuar más decididamente en el proceso de consolidación fiscal que anteriormente hemos defendido en otros posts. Si en el pasado las predicciones demasiado optimistas se han demostrado erróneas, bien pudiera ser que las actuales predicciones pesimistas puedan también tornarse erróneas.

Y efectivamente, es perfectamente posible (aunque poco probable en mi opinión) que las economías occidentales salgan de la crisis con tal fuerza que los déficits en el corto plazo desaparezcan y que acelerados crecimientos de productividad compensen las cargas de sanidad y pensiones que amenazan el estado de bienestar.

Pero caer en la tentación de la inactividad por culpa de la posibilidad de que estemos equivocados en nuestras predicciones, nos haría obviar la verdadera lección que el discurso de Greenspan nos enseña. Sí, predecir el futuro es muy difícil, pero precisamente por ello es más importante actuar de manera vigorosa en este momento para lograr la consolidación fiscal.

Siempre se ha dicho que hombre precavido cabe por dos y nunca más cierto que cuando el futuro es altamente incierto. Para explicar esta intuición, voy a presentar un ejemplo muy estilizado, que deja fuera de la mesa muchos de los aspectos importantes de la realidad pero que precisamente por ello ilumina varios mecanismos claves que nos van a ayudar a entender la situación mejor.

Imaginémonos, para simplificar, que tenemos solo dos posibilidades de futuros cuadros macroeconómicos. Posibilidad A es que el crecimiento de la economía durante las dos próximas décadas es alto. Posibilidad B es que el crecimiento de la economía durante ese mismo periodo es lento. De igual manera, tenemos dos políticas. Política 1 es una política agresiva de consolidación fiscal, por ejemplo incrementando la edad de jubilación o subiendo los impuestos. Política 2 es una política tímida, por ejemplo, mantener el sistema actual de pensiones sin cambios o no tocar los tipos impositivos. El mundo es tal, además, que hay poco margen de maniobra temporal para cambios de política fiscal y que por tanto hay que anunciarlos antes de que sepamos en que posibilidad del mundo nos encontramos, por ejemplo, porque cualquier cambio en el sistema de pensiones debe ser aprobado con suficiente anticipación para permitir a los agentes adaptarse de manera razonable a estos cambios. Finalmente, en nuestro ejemplo, la política fiscal no tiene ningún efecto sobre el crecimiento económico. Esta hipótesis es claramente irrealista pero nos sirve para simplificar el ejemplo de manera dramática.

Como tenemos dos sendas de crecimiento y dos políticas fiscales alternativas, hay cuatro escenarios posibles al final de las dos décadas:

1. Crecimiento alto y política fiscal agresiva. Como la economía ha crecido mucho, tenemos un fuerte superávit. Ningún problema: bajar impuestos o incrementar el gasto público siempre es fácil en una democracia moderna (guardar el dinero para mejor ocasión, como hacen los noruegos con sus ingresos del petróleo puede ser incluso mejor idea, pero no soñemos demasiado).

2. Crecimiento bajo y política fiscal agresiva. La economía ha crecido poco pero como hemos sido cautelosos, las cuentas públicas están saneadas. No es un escenario muy agradable, pero tampoco un desastre.

3. Crecimiento alto y política fiscal tímida. La economía ha crecido lo suficiente para pagar los gastos públicos. Es casi el mismo escenario que el primero, excepto que nos hemos evitado los sacrificios en el corto plazo de la política fiscal agresiva.

4. Crecimiento bajo y política fiscal tímida. Aquí es donde nos encontramos con el verdadero problema: la economía ha crecido poco y, como no nos hemos preparado para ello, no tenemos recursos para cuadrar las cuentas públicas. Es necesario un ajuste brutal, con la posibilidad de quiebra del estado e impago de la deuda.

¿Cómo decidimos entre la política fiscal 1 y 2? Esto depende de dos factores. En primer lugar, en el valor que le damos a cada uno de estos escenarios. Un caso trivial es que el escenario 4 sea tan horrible que queremos evitarlo a toda costa. Por tanto, elegimos la política fiscal agresiva. Pero en la vida, raramente tenemos situaciones tan catastróficas. Incluso un impago de la deuda pública no supone el fin del mundo. A fin de cuentas, España, como bien documentan Reinhart y Rogoff (2009), lo hizo una y otra vez en el siglo XIX y aunque no es que nos fuera muy bien con ello, sobrevivimos en todos los casos (aunque casi no lo contáramos en 1873). Por tanto, la decisión no suele ser obvia y depende, en los que los economistas llaman la teoría de la utilidad esperada, de un segundo factor: el riesgo acerca del futuro y nuestra actitud al respecto.

El riesgo es la probabilidad que le damos a cada posibilidad: por ejemplo, podernos pensar que la posibilidad A tiene una probabilidad del 40% y a la posibilidad B el 60% restante. Nuestra actitud al respecto es como de adversos somos a los malos resultados en comparación a como disfrutamos de los eventos positivos (o más técnicamente, cómo de cóncava es nuestra función de utilidad).

Con estos dos factores en juego, escogemos la política fiscal agresiva o tímida. Cuanto más adversos al riesgo seamos y cuanto más costoso y más probable sea el escenario 4 de quiebra del estado, más deberemos seleccionar la política fiscal agresiva. Es decir, que incluso aunque pongamos una probabilidad muy alta a que la economía crezca lo suficiente en el medio y largo plazo, como, por decir una cifra solo para ilustrar, un 70%, puede ser perfectamente razonable ser muy agresivos para evitar los escenarios más catastróficos.

Desde esta perspectiva, las palabras de Greenspan únicamente nos recuerdan que esos escenarios, que desde la perspectiva de abril del 2001 eran muy poco probables, se dan en la realidad y nos causan problemas muy graves. Si la administración Bush no hubiese gastado el superávit en recortes fiscales, la situación presupuestaria americana sería ahora mucho más desahogada (admitiendo, claro, que si los impuestos no se hubiesen bajado, esto habría creado fuertes tendencias a incrementar el gasto público, con lo cual estaríamos en los mismos aprietos fiscales pero por otros caminos). Si, en España se hubiesen tenido superávits más altos durante el 2001-2008, los mercados no dudarían de nuestra solvencia en el medio plazo. Argumentar, por tanto, que las predicciones se equivocan y, que por tanto no hay que hacer nada, no es una manera sensata de tomar decisiones. Uno tiene que analizar el escenario global de posibilidades y sus riesgos (que puede que nos lleva a una política más tímida en unos casos y más agresiva en otros, pero sabiendo porque lo hacemos de una u otra manera).

Pero el problema va aun más allá. El argumento anterior de elección asume que por un lado podemos evaluar probabilidades de cada escenario de riesgo y que nuestras actitudes al respecto son bien descritas por una función de utilidad esperada ignora que, en la práctica, no podemos determinar estas distribuciones de probabilidades de manera precisa y que, probablemente, una mejor descripción de nuestro comportamiento requiere que distingamos entre riesgo e incertidumbre. La semana que viene analizaremos cada uno de estos dos puntos en detalle.

Hay 9 comentarios
  • Hola. Verás en el análisis que realizas hay algo que no acabo de entender. Planteas escenarios donde crecimiento ecónomico y política fiscal son entidades independientes. Lo que recuerdo de la facultad es que se trataba de determinar cómo una política fiscal laxa o agresiva afectaba al crecimiento ecónomico. Según los objetivos a perseguir, ya sean de política fiscal y/o económica, podría darse el caso de que ambas políticas fueran incompatibles.
    Por tanto, entreveo tus intenciones, pero creo que el uso de una política fiscal laxa o agresiva a corto plazo tiene repercusiones significativas en el crecimiento económico y eso suponiendo que la política económica sea neutra. Un saludo

  • Hola Luis:
    Muchas gracias por tu comentario.
    Como decía en el post:
    “Finalmente, en nuestro ejemplo, la política fiscal no tiene ningún efecto sobre el crecimiento económico. Esta hipótesis es claramente irrealista pero nos sirve para simplificar el ejemplo de manera dramática.”
    Mi única intención era tener un ejemplo sencillo para transmitir la idea de que es importante analizar el escenario de riesgo completo a la hora de tomar decisiones de política fiscal. Endogeneizar la relación entre política y tasas de crecimiento hace el análisis más realista (y por tanto es el camino cuándo uno toma decisiones en la vida real) pero también mucho más complicado para escribir en un número razonable de palabras y no modifica la necesidad de tomar una incertidumbre bajo riesgo que es preciso evaluar.

  • Hola Jesús,
    Enhorabuena por tus interesantísimos posts, que extiendo al resto de participantes en este blog.
    Tu análisis es impecable desde el punto de vista normativo, pero una mera observación muestra que las preferencias respecto a las políticas públicas están influenciadas por factores más poderosos: probablemente, la mayoría de aquellos favorables a la prudencia fiscal ven con escepticismo la idea de hacer sacrificios para mitigar las (inciertas) consecuencias del cambio climático, mientras que los que defienden estos sacrificios son poco proclives a comulgar con la austeridad fiscal. La ideología, suministrada en paquetes de opciones, determina esas preferencias más que el cálculo de riesgos y la evaluación de posibles escenarios. ¿Qué determina estos paquetes, en los que, en un alarde de esquizofrenia, en unos asuntos soy prudente y en otros un imprudente? (es una mera pregunta retórica)

  • Hola Javier:
    Has dado en el clavo más de lo que te imaginas 🙂
    Cuando empecé a escribir este post, iba a hacer una comparación con el cambio climático y enfatizar que, por exactamente las mismas razones que creo que es prudente ser cuidadoso con la consolidación fiscal es importante prepararnos para el cambio climático. Si luego resulta que las predicciones eran equivocadas, pues ale, cogemos el choche y a dar vueltas a emitir CO2 como unos locos sin mayor problema, mientras que si eran ciertas y no hemos hecho nada, tenemos una catástrofe.
    Mi idea era decir: “mira la gente de un lado es irresponsable porque dicen que lo mismo las pensiones se arreglan solas y la del otro es igualmente irresponsable porque dicen que lo mismo la temperatura no sube.” Ambas posiciones son absurdas y obvian las lecciones básicas de análisis de riesgo.
    Al final me reprimí porque mi experiencia es que, cuando se dice algo del clima, a los pocos minutos uno tiene decenas de personas diciendo tonterías y eso solo iba a distraernos del mensaje principal: el mundo es incierto, efectivamente, pero normalmente eso es motivo para ser más cauteloso, no menos.
    Con respecto a cómo modelizar esta esquizofrenia. ¿Quizás algo similar a la contabilidad mental de la gente de behavioral? Voy a pensarlo con más calma: lo mismo da para un post entero.

  • Para un post, y para más, claro. Estamos hablando de cómo y por qué se configura una u otra función de utilidad, y del menú de opciones que se plantea ante una entidad (en este caso un Gobierno, el español), en función de sus condicionantes tanto internos como externos.

    Está el componente estratégico, por supuesto, en toda su dimensión. Si este Gobierno ha decidido que sí es agresivo con edad de jubilación pero no con mercado laboral es, entre otras muchas cosas, para jugar sus cartas con su público objetivo (al que creen que pueden convencer mejor así), su oposición, y sus partners, los sindicatos (de hecho, el extrañísimo mix de medidas del Gobierno posibilita que los sindicatos cumplan su papel armando algo de alboroto pero sin que resulte peligroso para el PSOE), y su público-objetivo.

    También el componente ideológico, al que Javier hacía referencia, y en el que, efectivamente, el ejemplo de cambio climático vs. medidas fiscales habla por sí solo: la diferencia de aplicación de criterios de pretendida racionalidad es, de tan patente, casi vergonzosa.

    Y, por supuesto, la propia dinámica social de las elites: el que un ministro A y otro B salgan del Gobierno para que entren otros X y Z que guardan una perspectiva mucho más cercana a la línea que el núcleo duro quiere desarrollar es lo que posibilita el propio desarrollo de esa línea.

    Los límites de tiempo y de información (bounded rationality), la situación internacional...

    Sí, ya, y así la modelización se nos va a ******.

  • Bueno y si pasamos de la teoría a la realidad planteemos el siguiente caso:
    Un deficit público enorme
    Una gran dependencia del exterior
    Un gobierno que, decididamente, no va a tomar las medidas necesarias porque no quiere o sus votantes no le dejan o porque no entiende la magnitud del problema (aplica a Grecia y a España a mi entender).
    El mercado lo sabe y en consecuencia comienza a encarecer tu financiación. Los inversores más sofisticados comienzan a darse cuenta del posible fatal desenlace (sea default o sea devaluación interna o mayores impuestos sobre el capital) y comienzan a sacar dinero de país (hoy he leído que en Grecia han salido en un mes 8bn de un total de 300bn de depósitos del país a Suiza y otros sitios). Cuál es la conclusión ?? Qué podría hacer que evitaramos ese escenario ?? Dado que todo el sistema financiero se basa en la confianza, a mí esto me deja intranquilo

  • Ya os he hecho alguna petición alguna vez, pero aquélla vez funcionó o algo así, así que quería preguntarta, Jesús, si podrías comentar algo sobre el paper de Blanchard que ha causado algo de revuelo dónde dice que uno de los errores precrisis fue tener objetivos de inflación excesivamente bajos. Imagino que puedes ponerlo en contexto del tema del Euro, España y los malvados gnomos de Frankfurt.

  • Citoyen:
    Gracias por la sugerencia. La semana que viene iba a hablar de Blanchard y su paper en la segunda parte de este post. Cubriré solo la parte de política fiscal. La parte de política monetaria quería tratarla en la continuación de los post sobre la política monetaria que se quedaron colgados con la crisis de la deuda. Pero si, a todo ello volveré y lo de Blanchard no se olvida.

  • Carlos:

    Se puede arreglar si se hacen las cosas que se tienen que hacer. La situación es seria pero no desesperada…

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