Hoy iniciamos una serie de cuatro entradas sobre El futuro de las infraestructuras en España, que iremos publicando en los próximos días.
Por Ginés de Rus
En el primer Congreso Nacional de Evaluación de Proyectos de Inversión celebrado en Santiago de Chile, el pasado mes de diciembre y al que tuve el honor de ser invitado, Joaquín Lavín, ministro de Desarrollo Social, defendió la pertinencia de analizar la inversión en infraestructuras para que “hasta del último peso gastado” se obtuviera rentabilidad social. Como ejemplo de mala práctica el ministro se refirió a la existencia de aeropuertos vacíos en España, situación que en su opinión se debía a la falta de evaluación económica de estas infraestructuras en nuestro país.
Al congreso asistieron unas 200 personas. La conferencia inaugural, a cargo de Arnold Harberger, “el de los triángulos”, 89 años, director del Departamento de Economía de la Universidad de Chicago en los setenta, periodo en el que junto con Milton Friedman visitó Chile. Desde entonces, muchos de los brillantes economistas chilenos han recibido su formación en las mejores universidades norteamericanas. El profesor Harberger, sigue asesorando al gobierno chileno en metodología de evaluación de inversiones.
En mi intervención, mostré mi desacuerdo con el ministro Lavín. El exceso de capacidad de muchas infraestructuras en España no es un problema metodológico. No es la falta de evaluación económica de los proyectos la que explica la construcción de obras faraónicas. Muchos de los proyectos se construyeron con financiación comunitaria y para acceder a los fondos europeos se requería presentar un análisis coste-beneficio. El problema es más sencillo en su identificación y más difícil en su resolución. El problema es de diseño institucional e incentivos, y con al menos tres niveles: regional, nacional y supranacional.
No es que en España no se realice análisis coste-beneficio de los proyectos. Es que se realiza para que el proyecto se apruebe. La metodología de evaluación se concibe por los economistas para seleccionar los proyectos que aumentan el bienestar social (véase el artículo de Harberger “Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay”) pero se ha convertido en España en un requisito administrativo, en una barrera, para acceder a los presupuestos del Estado o a los fondos europeos.
Jules Dupuit en 1884, Harold Hotelling en 1938 y una literatura abundante desde entonces han permitido avanzar en la estimación de los beneficios sociales, en la valoración de bienes para los que no hay mercado, en el tratamiento de la incertidumbre o en el descuento de beneficios y costes futuros. A pesar de todos los avances metodológicos y la experiencia acumulada, creo que siguen vigentes las palabras de Harberger en 1964:
…I think we must take it for granted that our estimates of future costs and benefits (particularly the latter) are inevitably subject to a wide margin of error, in the face of which it makes little sense to focus on subtleties aimed at discriminating accurately between investments that might have and expected yield of 10.5 per cent and those that would yield only 10 per cent per annum. As the first order of business we want to be able to distinguish the 10 per cent investments from those yielding 5 or 15 per cent, while looking forward hopefully to the day when we have so well solved the many problems of project evaluation that we can seriously face up to trying to distinguish 10 per cent yields from those of 9 or 11 per cent.
¿Es ésta también nuestra aspiración en España? Lo es para muchos pero lamentablemente no para muchos de los que toman las decisiones. Hay que cambiar el marco institucional y los incentivos para evitar dos problemas: uno, el de la actuación del político que aumenta su probabilidad de reelección construyendo obras de rentabilidad social negativa pero que le permiten ganar votos (Robinson y Torvik). El otro problema está ligado a la existencia de varios niveles de gobierno que hace que sea rentable para el gobierno autonómico (cuando paga el Gobierno central) o para el gobierno central (cuando paga Europa) lo que nunca la región o la nación construirían con dinero propio. Una especie de dilema del prisionero en el que aunque todos acabamos arruinados, la mejor estrategia individual es el despilfarro (Socorro y de Rus).
¿Qué podemos hacer? Creo que Cesar Molinas ya apuntó hacia dónde deben ir los esfuerzos en términos más globales. Permítanme añadir algunas propuestas para las infraestructuras y no dejen de leer el próximo libro de los chilenos Engel, Fischer y Galetovic, donde estas ideas se presentan de manera magistral.
Una condición básica de partida es concebir el Ministerio de Transportes o el de Infraestructuras o como se le quiera llamar (no entiendo lo del nombre de Fomento) como el que planifica la red de infraestructuras, pero ni las construye ni las explota directamente y lo hace para dotar a la economía de las infraestructuras necesarias y posibles evitando los niveles de capacidad subóptimos.
Su diseño institucional debería modificarse para reducir la discrecionalidad de los políticos y aumentar el peso de las decisiones técnicas cuando se trata de resolver problemas técnicos. La separación en direcciones generales por modos de transporte debe desaparecer a efectos de inversión o de regulación (o, dicho de otro modo, dicha separación debe reducirse a los aspectos técnicos de ingeniería). La evaluación de inversiones no debe realizarse en Fomento sino por un organismo independiente y profesional que evalúe conjuntamente todas las inversiones en transporte. Otro organismo independiente, y diferente del anterior, debería adjudicar y gestionar los contratos de concesión para la participación privada en todos los modos de transporte. Otro organismo se encargaría de las renegociaciones de los contratos. No es admisible que el mismo que adjudica renegocie cuando las cosas salen mal. El incentivo a tapar los errores o buscar una solución rápida por costosa que ésta sea es más que evidente.
Si tenemos una buena planificación de las redes, reguladores competentes y las agencias dedicadas a la evaluación y el encauzamiento de la participación privada, deberíamos dejar a la iniciativa privada la casi totalidad de los servicios de transporte. Esta última tarea se está llevando a cabo lentamente en España y con una fuerte resistencia de los grupos afectados que la hace aún más meritoria, pero el cambio institucional descrito sigue pendiente y sin él una privatización no necesariamente mejora la situación de partida con producción pública.
Podría pensarse que esto es muy costoso, dadas las circunstancias en las que nos encontramos, pero comparado con lo que nos cuesta el sistema actual, los beneficios de la reforma serían inmensos. Además, no se trata de aumentar el tamaño de la administración pública sino de utilizar sus recursos de una manera diferente.
Hay 20 comentarios
Muy interesante el post, muchas gracias.
Hay una cosa que no me queda clara. Se dice: "No es que en España no se realice análisis coste-beneficio de los proyectos. Es que se realiza para que el proyecto se apruebe [...] pero se ha convertido en España en un requisito administrativo, en una barrera, para acceder a los presupuestos del Estado o a los fondos europeos". No me quedan claras las implicaciones: 1. Se hace, pero no se le da importancia 2. Se hace, pero se hace mal; 3. Se hace, pero se falsean los resultados, etc.
Muchas gracias
Gracias Jan. Las tres implicaciones no son mutuamente excluyentes. El ACB no es fácil de realizar. hay que construir un contrafactual decente y predecir beneficios y costes para 30 o 40 años... si la motivación del que lo realiza no es `conocer la verdad´ hay muchas posibilidades de influir en el resultado.
Harberger, no era el maestro de los Chicagos boys.
Os recomiendo la lectura de Naomi Klein para ver quien era este santo varón
¿De qué sirve una crítica tan irrelevante como ésta para lo que importa, comprobar si un postulado es correcto o no? Es mucho mejor señalar, de modo analítico, en qué se equivoca Harberger. Y explicar el porqué.
Muy interesante.
La mayor dificultad se presenta aquí:
"reducir la discrecionalidad de los políticos y aumentar el peso de las decisiones técnicas cuando se trata de resolver problemas técnicos..."
No le veo fácil solución, estamos hablando de España.
Gracias
Estoy de acuerdo. Pero esto es algo que tiene que empezar a cambiar. Pedir una mayor transparencia y más información sobre estas decisiones sería un buen principio...
Estando de acuerdo con ciertas cosas que se dicen en el post, me gustaría anotar dos cosas:
- Me sorprende la capacidad de los economistas (yo también soy quant) para obviar el pasado moral de ciertas personas, mientras se juzga a otras. Imagino que como experto en Welfare economics el señor Harberger haría un rigurosísimo análisis que justificase el golpe de estado en Chile.
- Me gustaría saber como se justifica esta frase "deberíamos dejar a la iniciativa privada la casi totalidad de los servicios de transporte".
Un saludo,
Andrés
Me gustaria como andres saber que opina fedea del apoyo explicito al golpe en chile de harberger
A mi también me gustaría saber la respuesta a su pregunta. Me da muchas veces la sensación que en este blog (por lo demás interesantísimo) muchas veces se intenta convertir posiciones ideológicas en dogmas de fe, consiguiendo que ciertas opiniones pasen a ser consideradas hechos contrastados.
En relación con esto, hoy leía en el País un artículo sobre las pensiones y la necesidad de reducir la parte pública e incrementar la privada.... más que algo necesario, suena a negocio para algunos y a menos redistribución. Además teniendo en cuenta que la mayoría de planes de pensiones no son más que un robo de los bancos hacia los ahorradores.
Andrés, sobre tu primer comentario, cito a Harberger por ser uno de los economistas impulsores de la evaluación económica en el mundo, y que además contribuyó sustantivamente a que la presencia de economistas brillantes sea algo habitual en la administración pública en Chile. Sobre su justificación del régimen de Pinochet, primera noticia, pero echa un vistazo a esta carta suya:
http://blog.independent.org/2010/12/04/arnold-harberger-on-the-chicago-boys/
Con respecto a tu segunda observación, la justificación se encuentra en la ausencia de monopolios naturales en los servicios de transporte una vez que se completa la separación vertical de las infraestructuras y servicios. Prácticamente todos los servicios de transporte se prestan por empresas privadas. Sigue habiendo resistencias como ocurre con los ferroviarios, pero incluso en este caso la legislación comunitaria contempla la competencia entre distintos operadores. Lo único que necesitamos es competencia y buena regulación.
Las peores decisiones en materia de infraestructuras en España se han tomado bajo la forma de concesiones construidas por "inversores" privados: las radiales de Madrid, la Cartagena-Vera, el aeropuerto de Corvera-Murcia (bueno, en el otro lado hay también unas cuantas aspirantes al título). Entrecomillo lo de inversores porque no lo son y ahí está el problema: se adjudicó a constructoras que financiaban un 90% con financiación de las cajas, con lo que su margen cubría su aportación y negocio resuelto: si va bien, bien, y si no, a quebrar la sociedad creada exprofeso. De hecho se derivó a esa fórmula las obras que era difícil justificar en unos PGE, que ya tiene mérito. Por eso las referencias a la participación privada suenan tan mal en tanto no se resuelva el diseño institucional que criticas (el específico de las cajas parece que ya está resuelto). Saludos
Ginés de Rus,
1. Agradezco la referencia a la carta de Alito Harberger. En 1955, Alito visitó Chile como parte del programa U.Chicago-U.Católica y se casó con chilena, la querida Anita, la segunda madre de muchos amigos argentinos y chilenos cuando fueron al Ph.D. en Chicago. Como Alito fue a Chile, por muchos años D. Gale Johnson (prof. U. Chicago ya fallecido) visitó China antes y después de Tiananmen Square. Compartí reuniones de estudio con Alito en Santiago y con Gale en Beijing porque aceptamos el desafío de ayudar en momentos históricos críticos.
2. Sobre evaluación de proyectos públicos de inversión, en AL la historia empieza en la CEPAL de Prebisch con un grupo de ingenieros argentinos que luego accedieron a posiciones técnicas. La crisis de 1962 fue su oportunidad para aplicar los nuevos conocimientos con estudiantes de economía que tomamos la responsabilidad de evaluar en poco tiempo varios proyectos. El impulso vino por exigencia del Banco Mundial para financiar las obras. Pero como otras cosas en Argentina, pasada la emergencia, el destino de la evaluación de proyectos quedó en manos de los políticos.
3. La historia chilena es distinta. Cuando llegué hace 40 años, la crisis era política y sólo después de 1975, la experiencia previa --colaboraciones de Alito con Ernesto Fontaine y otros en respuesta a exigencias externas para financiamiento-- se transformó en exigencia para la inversión pública. Desde 1980, la evaluación ha sido parte importante de la aprobación de proyectos pero no decisiva --es un insumo más en el proceso; ver
http://www.dipres.gob.cl/572/propertyvalue-15697.html
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl
4. La entrada y los comentarios confunden dos problemas. Uno es la evaluación ex ante y ex post de proyectos públicos, otro es la concesión de obras públicas a empresas privadas. En Chile, las concesiones importantes empiezan con el régimen especial promovido durante el Gobierno de Alwyn (1990-94) por Carlos Hurtado (Ministro Obras Públicas, Ph.D., Economía, Harvard) y motivaron muchos estudios para perfeccionar los contratos en base a teoría de incentivos.
Quasimontoro, muchas gracias por la información tan interesante que añades. Por otra parte, discrepo en que la entrada confunde evaluación y participación privada mediante concesiones. En absoluto. Lo que se explica es que en el nuevo diseño institucional las tareas de evaluación de proyectos y la agencia de PPPs deberían concebirse de manera distinta a como se hace en España. Además, si entramos en cuestiones más metodológicas de evaluación, no es posible calcular un VAN social sin tener cifras razonables sobre los costes y para estimarlas deberiamos saber previamente que tipos de contratos vamos a utilizar para la participación privada...
Conozco muy bien el caso de una infraestrucutra que estuvo a punto de construirse en Valencia. Realmente no tenía ningún sentido económico ni social ya que serviría en un campo en el que ya hay sobreoferta (tanto pública como privada).
La única razón existente para efectuar la inversión era la gloria del Director. En este caso una auditora/consultora de supuesto prestigio hizo un estudio de viabilidad absolutamente irreal, basándose en las increíbles cifras que el mismo organismo les había pasado. El estudio que salía tan positivo que hasta la oposición (que no está formado por monstruos del análisis económico ni del sentido común) apoyaba la inversión.
Al final lo único que ha dado al traste con este proyecto es que el banco no la haya querido financiar.
El papel de ciertas auditoras/consultoras "de prestigio" en la crisis actual todavía no ha sido lo suficientemente explorado, y me temo que no lo será nunca. Ni los conflictos de intereses obvios entre sus actividades de consultoría y las de auditoría, ni sus fichajes de políticos (pienso en particular en un ex-diputado, antes martillo de auditores, y hoy socio de una de las "Big Four" pese a no tener ninguna formación de auditor), ni sus estudios confeccionados sin el menor rigor intelectual, principalmente a base de "corta y pega", con el único objetivo de justificar cualquier barbaridad que el cliente les pidiese.
El mecanismo que propones es una muestra de un modelo institucional mucho más fuerte que el que tenemos.
Y fortalecer las instituciones, dotar de transparencia los procesos y de independencia las decisiones es el camino real para combatir la corrupción y el despilfarro.
Creo que los políticos proponen chorradas como la de que se publiquen sus ingresos y patrimonios para distraernos y no tener que tomar medidas como esta que si que cambiarían radicalmente las reglas del juego y menguarían su poder.
Valenciano, lo que describes ha sido práctica habitual y lo seguirá siendo cuando la economía se recupere si los incentivos no cambian. Nada que añadir a Diego y a Ricardo M.
Con respecto a lo que dice Gregorio Melekhov no deberiamos olvidar que la iniciativa privada es compatible con monopolios protegidos por el poder público o con mercados competitivos. Si me preguntan que me parece que se construyan, mantengan y operen carreteras con participación privada a través de concesiones, no podré dar mi opinión sin saber si la concesión es de plazo fijo o variable, si hay garantía de ingresos, si existe un buen sistema de control de calidad, si la renegociación es práctica habitual, etc.
Muy interesante. Fui alumno del profesor De Rus en la uc3m, y sus clases eran sobresalientes. Echo en falta en España (además de todo lo que muy bien se expone en el artículo) libros blancos y verdes sobre problemas de infraestructuras, revisión profesional de determinados "estudios de impacto" (llenos de dobles contabilizaciones evidentes y cifras sacadas de la manga). Creo que en la minuciosidad de los estudios y del procedimiento de consultas y aprobación, el mundo anglosajón nos lleva una ventaja clara. Y una última cuestión...¿hay alguna manera "estándar" de reflejar en un coste-beneficio los beneficios de exportar determinadas tecnologías a otros países? (como parece ser el caso del AVE)?
Muy de acuerdo con el profesor Rus, con la cita de Harberger tan llena de sentido común y con el comentario de Quasimontoro. Entre otros, claro.
Demoledor el comentario de Ginés de Rus.... "no podré dar mi opinión sin saber si la concesión es de plazo fijo o variable, si hay garantía de ingresos, si existe un buen sistema de control de calidad, si la renegociación es práctica habitual, etc."
Tras más de treinta años de vender proyectos de inversión al sector público en varios países me parece que las "consultoras de prestigio" y algunos académicos se han unido al coro para facilitar las decisiones políticas de una u otra forma.
Unas veces por una inaudita rentabilidad creativa, otras para disimular una o varias renegociaciones durante el proyecto y otras para inventar fórmulas imaginativas de financiar a futuro trasladando externalidades.
Si preguntamos a un contratista del sector público para infraestructuras cuáles son sus fortalezas estratégicas, donde antes citaban Maestría técnica, Coste o Garantías de Plazo, Calidad o Rendimiento, hoy responden que su principal activo es su "capacidad de contratar con el Sector Público" Una mezcla de "Know how" y "Know who". Si tienen confianza esa es la respuesta. Y es cierto.
¿Cuál ha sido el motor de este cambio a partir de finales de los 80? A mi modo de ver dos muy relacionados: La pérdida de trabajos industriales en el sector privado y la necesidad de crear empleo con gasto público. ¿Dónde si no invertiría el capital privado?
Saludos
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